Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов

Дмитрий Владимирович ЖИГАЛОВ, руководитель сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель проектов Фонда «Институт экономики города»

Бюджетное устройство любой страны должно соответствовать ее государственному устройству. Россия является федерацией: в бюджетной системе это подразумевает самостоятельность бюджетов всех уровней, способность самим принимать и исполнять расходные обязательства, принимать решения об управлении доходной базой, то есть проводить самостоятельную бюджетную политику.

Для того чтобы выстроить в государстве бюджетную систему, предполагающую наличие независимых друг от друга бюджетов различного уровня, необходимо провести децентрализацию расход­ных и доходных полномочий: закрепить за каждым уровнем бюджетной системы собственные расход­ные полномочия и доходные источники, которые обеспечивают выполнение этих полномочий. В федеративных государствах доходные, в том числе налоговые, полномочия должны быть децентрализованы для обеспечения определенного уровня финансовой самостоятельности субфедеральных уровней публичной власти в управлении доходами. В международной практике считается, что субфедеральные власти должны иметь как минимум полномочия по установлению налоговых ставок и по крайней мере один существенный налоговый источник.

В 2003–2005 годах в России были проведены реформа местного самоуправления и реформа межбюджетных отношений. Результатом их стало перераспределение и долговременное закрепление полномочий и доходных источников за разными уровнями бюджетной системы. Бюджетная система после реформы стала четырехуровневой: на местном уровне появились два уровня и три типа муниципальных образований — городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения.

Одной из ключевых заявленных целей реформы местного самоуправления было обеспечение финансово-экономической независимости местного самоуправления, приведение в соответствие экономической и финансовой базы муниципальных образований и объемов полномочий. Анализ произошедших после реформ изменений финансового состояния муниципальных образований однозначно свидетельствует о том, что эта цель не просто не была достигнута, произошло обратное: финансовое положение и фискальная самостоятельность муниципальных образований ухудшились по сравнению с их состоянием до реформы.

Во-первых, после утверждения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в него было внесено огромное количество изменений, и этот процесс продолжается. Если посчитать количество изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ с момента его утверждения и до настоящего времени, то окажется, что изменения вносились в этот документ в среднем раз в два месяца!

За прошедшие годы перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления. Число полномочий муниципальных образований каждого типа за период, прошедший с момента принятия Закона № 131-ФЗ до настоящего времени, увеличилось практически вдвое!

При этом количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено. К моменту вступления в силу второй части Налогового кодекса в 2000 году к местным налогам были отнесены:

• земельный налог (плата за землю);
• налог на имущество физических лиц;
• налог на наследование и дарение;
• налог на рекламу;
• местные сборы.

В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов (см. табл. 1).

Таким образом, в результате перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы России налоговые источники пополнения местных бюджетов были существенно сокращены, а количество расходных полномочий увеличено. Очевидно, что говорить об обеспечении соответствия полномочий и источников доходов в таких условиях не приходится.

Во-вторых, реформы 2003–2005 годов не изменили, а закрепили уже сложившуюся к началу 2000-х годов схему распределения доходов по уровням бюджетной системы. Как следует из таблицы 2, доля доходов местных бюджетов в ВВП заметно уменьшилась за период 1998–2000 годов и дальнейшие колебания по сравнению с этим уменьшением были значительно меньшими по масштабу. Более того, в ходе реформирования налоговой системы возможности органов местного самоуправления по управлению доходной базой были сведены к минимуму. Основным источником налоговых доходов муниципальных образований всех типов, обеспечивающим в последние годы около половины налоговых и неналоговых доходов, является налог на доходы физических лиц. На администрирование данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности оказать влияние. При этом местные налоги обеспечивают в среднем по муниципальным образованиям России всего порядка 5 % общего объема и около 10 % объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Между тем в начале реформы декларировалось, что именно имущественные налоги должны стать финансовой основой местного самоуправления.

В-третьих, в ходе реформ произошло оформление масштабной системы перераспределения бюджетных ресурсов. Доля межбюджетных трансфертов в совокупных доходах бюджетов муниципальных образований России выросла в 2003–2010 годах с 41,7 % до 59,2 %. Основной рост зависимости местных бюджетов от трансфертов произошел в 2003–2005 годах, после чего этот уровень остается стабильно высоким (см. табл. 3).

В 2010 году совокупные доходы почти 24 тыс. муниципальных образований России без учета трансфертов из вышестоящих бюджетов составили 1061,5 млрд руб., или 2,4 % ВВП страны. А совокупные расходы всех муниципалитетов равнялись 2,6 трлн руб., или 5,8 % от ВВП. Уровень дефицитности местных бюджетов в настоящее время является незначительным, следовательно, разница между указанными суммами, составившая 3,4 % внутреннего валового продукта страны, покрывается за счет межбюджетных трансфертов.

В-четвертых, в дополнение к созданию жестких рамок для самостоятельного управления доходной базой введены специальные законодательные ограничения на расходную политику муниципалитетов. В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса, вступившей в действие с 2008 года, введены ограничения для муниципальных образований, которые связаны с долей дотаций и субсидий в собственных доходах муниципалитетов. Если доля дотаций и субсидий в собственных доходах в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 30 %, муниципальное образование не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. По приблизительным оценкам средняя доля дотаций и субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных образований составила в 2010 году порядка 40 % (см. табл. 4). Это означает, что средний муниципалитет России не имеет права финансировать насущные и социально-значимые направления расходов, не включенные в закрытый перечень Закона № 131-ФЗ.

Выводы

Таким образом, реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений привели к увеличению зависимости органов местного самоуправления от финансовых ресурсов и решений вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом из таблиц 1 и 3 видно, что роль местных бюджетов в бюджетной системе страны и их структурные пропорции практически не претерпели изменений в результате финансово-экономического кризиса, что само по себе иллюстрирует, насколько высока степень жесткости финансовой системы.

Недостаток собственных финансовых средств в местных бюджетах приводит к тому, что органы местного самоуправления муниципальных образований вынуждены руководствоваться при формировании бюджета теми приоритетами, которые определяет федеральный центр и субъекты РФ. Порядка двух третей трансфертов, поступающих в местные бюджеты, носит в последние годы целевой характер. Федерация и регионы распределяют трансферты, условием получения которых для муниципалитетов зачастую является софинансирование за счет средств местных бюджетов. Чтобы получить средства из регионального бюджета, органы местного самоуправления вынуждены направлять свои расходы на цели, определенные федеральным центром и субъектами РФ. Таким образом, значительная часть бюджетов муниципальных образований распределяется в соответствии с приоритетами, определенными на вышестоящих уровнях публичной власти. В данную категорию попадает подавляющая часть средств «бюджетов развития», то есть расходов, носящих инвестиционный характер.

Можно заключить, что фактические результаты муниципальной реформы оказались весьма далеки от провозглашенных целей. В подавляющем большинстве субъектов РФ бюджетная и налоговая политика выстроена таким образом, что почти все муниципальные образования, в том числе крупные города, оказываются не в состоянии выполнять закрепленные за ними расходные обязательства без привлечения финансовых ресурсов из регионального и федерального бюджетов. Ни о какой финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, их независимости от вышестоящих уровней публичной власти сегодня не может идти и речи.

Любое государство при формировании своей бюджетной системы сталкивается с выбором: стимулировать экономическую эффективность, то есть развивать конкурентные механизмы распределения ресурсов, или обеспечивать социальную справедливость, то есть равный доступ граждан к благам и услугам на всей территории страны. Данный выбор определяет масштабы перераспределения ресурсов в государстве как в виде уровня налогообложения, так и посредством распределения доходов между уровнями бюджетной системы и выравнивания бюджетной обеспеченности территорий путем перечисления трансфертов. В современной России на уровне местного самоуправления масштабы и организация перераспределения бюджетных ресурсов таковы, что практически все муниципалитеты поставлены в зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы и не имеют реальной возможности проводить самостоятельную бюджетную политику.

Между тем без финансовой самостоятельности муниципалитетов невозможно говорить о реально работающей системе местного самоуправления. Централизация финансовых потоков в бюджетной системе тормозит процессы социально-экономического развития муниципальных образований, а значит, и России в целом. Органы местного самоуправления не определяют «правила игры» и не могут гарантировать их соблюдение в рамках контрактных отношений с инвесторами. Ответственный глава муниципального образования заинтересован сегодня прежде всего в привлечении финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, а не в развитии собственной доходной базы.

Еще одной негативной стороной фактического отсутствия финансовой самостоятельности является незаинтересованность муниципальных образований в проведении большинства реформ, нацеленных на повышение эффективности управления в общественном секторе, повышение качества и эффективности предоставления услуг населению. В условиях, когда наполнение местных бюджетов в основном зависит от решений, принимаемых на других уровнях бюджетной системы, органы местного самоуправления ориентированы только на выполнение указаний вышестоящих уровней власти и практически лишены возможности реализовывать собственные инициативы. Сформированная система муниципальных финансов в лучшем случае стимулирует муниципальные образования поддерживать исполнительскую дисциплину в реализации тех законов и норм, которые устанавливают федеральный центр и регионы, но не повышать эффективность расходования бюджетных средств или совершенствовать институциональную среду.

Фактическое отсутствие финансовой самостоятельности у органов местного самоуправления в нашей стране, их зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы — мощнейший тормоз при реализации любых долгосрочных инициатив в общественном секторе, не позволяющий использовать разнообразие страны как ресурс социально-экономического развития территорий. Другими словами, сформированная в 2000-х годах система финансово несамостоятельного местного самоуправления является объективным препятствием на пути модернизации страны.