— Виктор Александрович, Федеральный закон №
— Закон, на мой взгляд, все-таки не устанавливает единые правила игры, а создает основу, закладывает фундамент для работы всех региональных контрольно-счетных палат (КСП). Изначально в нем заложено 14 отсылочных норм, которые позволяют разнообразить палитру деятельности контрольно-счетных органов, в том числе в смысле расширения их полномочий с учетом специфики регионов и их задач.
Почему пока невозможно играть по единым правилам? Нет единого опыта, у разных КСП он разный по продолжительности, ресурсы у всех тоже разные, обстановка в регионах неодинаковая, бюджеты регионов различаются на несколько порядков. Все это надо учитывать. Кроме того, закон обязывает нас иметь свои стандарты и методики, но их нет и во многих регионах еще долго не будет. Поэтому методологическое обеспечение у разных регионов тоже разное. Так что по единым правилам мы заиграем нескоро, потребуется еще несколько лет. Но этот фундамент позволяет быть уверенными, что мы, развивая внешний государственный контроль, перейдем в течение десяти лет к органам государственного аудита. А это иная культура, действительно единые стандарты и более подготовленные кадры.
— Контрольно-счетная палата Москвы по праву считается лучшей в стране. Что меняется в ее работе с 1 октября 2011 года — после вступления в силу нового федерального закона?
— Лучшая в стране? Нам нравится другой термин: первая среди равных. Но дело не в этом. Самое существенное, что нам дал закон, — то, что мы сами в Москве установить не могли: определенные полномочия. Принимая закон о КСП Москвы в 1994 году и внося в него последующие изменения, депутаты Мосгордумы исходили из устава города и полномочий, данных Москве федеральным законодательством. А новый закон добавил нам полномочий. И самое главное — одобрена наша практика по организации контроля на территории столицы.
Три года мы продвигаем следующее: у нас 125 муниципальных образований, и мы с ними подписываем соглашения, по которым внешнюю проверку их годовой отчетности берем на себя. По их мнению, эта практика себя хорошо зарекомендовала. Кроме того, мы консультируем их по разным вопросам и такое сотрудничество тоже себя оправдало. И федеральный закон дал возможность Москве и Санкт-Петербургу, где есть внутригородские муниципальные образования, подписать соглашения о проверке муниципальных бюджетов в полном объеме. Так что работы с 2012 года у нас прибавится ровно на 375 бюджетов. Сейчас мы проверяем три бюджета Москвы — каждый год одновременно и три бюджета Фонда обязательного медицинского страхования, и каждое муниципальное образование тоже имеет в разный момент времени три бюджета — тот, который исполняется, тот, который исполнен, и тот, который проектируется. Поэтому у нас 381 бюджет. Но мы не заявили и не будем заявлять увеличение штатной численности, более того, в этом году уже сократили штат на десять человек, и в палате осталось 189 сотрудников вместо 199. Мы не можем идти по китайскому пути, увеличивая штаты. Даже в Москве трудно найти нужное количество грамотных специалистов, да и всех профессионалов под одной крышей не соберешь. Лучше иметь возможность привлекать экспертов на конкретные контрольные мероприятия. Мы пошли по своему пути: внедряем информационные технологии, передаем функции на аутсорсинг и привлекаем экспертов. И конечно, разрабатываем стандарты для проверки муниципальных бюджетов. Только за счет этой разработки мы сэкономили одну четвертую времени по сравнению с 2010 годом.
Новая задача потребует дополнительных усилий, но мы с ней справимся. На нас в полной мере распространены требования о том, чтобы к работникам КСП Москвы и других контрольно-счетных органов была применена система защиты, которая применяется к работникам правоохранительных органов и судьям, чего раньше не было. Мы теперь можем изымать документы, опечатывать кассы, кабинеты, на что раньше тоже не было полномочий. Благодаря этому расширяются наши возможности по проведению контрольных мероприятий, и мы сможем выстроить в Москве оптимальную модель контроля. По нашим подсчетам, за три года проверок муниципальных бюджетов и отчетности мы сэкономили для города 1,5 миллиарда рублей.
— Насколько удачным, по вашей оценке, получился первый опыт упорядочения организации и деятельности контрольно-счетных органов? Видите ли вы сегодня потенциальные трудности, связанные с реализацией Федерального закона №
— Любое новое дело начинается трудно. В законе есть позиции, которые даже для такой состоявшейся КСП, как наша, несут потенциальные риски. Я уже просил коллег не радоваться новым полномочиям, которые никто никогда не осуществлял. Ведь прокуратура спросит за их реализацию. Мы единственная в России палата, которая имеет опыт осуществления экспертиз проектов правовых актов — в частности, различных программ. Мы занимаемся этим уже пять лет, и тем не менее когда я читаю в законе, что нужно проводить экспертизу проектов правовых актов, касающихся расходных обязательств субъектов РФ, то не представляю, как это может выполнить даже такая палата, как наша. Согласно этой норме ни один акт правительства Москвы или мэра не может выйти без нашего заключения на стадии проекта. Это влечет за собой колоссальную нагрузку. А другие палаты подобного опыта не имеют вообще, и как они будут осуществлять это со своими ресурсами при сокращении штатов в регионах, непонятно.
— Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин сказал в одном из интервью: «Люди не боятся воровать!» Это эмоциональное заявление основано в том числе на результатах проверок, проведенных Контрольно-счетной палатой Москвы. С чем все-таки связано большинство нарушений законодательства о бюджете — с финансовой и юридической неграмотностью или корыстной заинтересованностью отдельных лиц?
— Нарушения нарушениям рознь. Есть нарушения по существу, а есть по форме, по процедуре, когда что-то неверно отразили в отчетности, не намереваясь воровать. Это не обязательно от некомпетентности, а часто от элементарной невнимательности, потому что сегодня в бюджетных учреждениях накопился гигантский объем отчетности. По оценкам нашей бухгалтерии, за последние два года документооборот увеличился вдвое.
Но есть и другие нарушения, и здесь дело связано не с неграмотностью, а скорее наоборот... И больше всего их случается в сфере госзакупок — как в Москве, так и в любом другом регионе. Значит, федеральный закон о госзакупках несовершенен. Когда говорят, что он должен обеспечить нам и борьбу с коррупцией, и конкуренцию, и экономию бюджетных средств, и эффективное их использование, и еще гласность, то, извините, так не бывает. Чем-то приходится жертвовать. Не изжит самый главный недостаток — обратный аукцион, когда победитель определяется по минимальной цене.
Вообще эффективность складывается из двух оставляющих — результата и суммы затраченных средств. Отрывать результат от расходов нельзя. А сейчас, когда процедура выдерживается, все смотрят только на экономию, которая достигнута при закупке. Есть добросовестно заблуждающиеся участники торгов, которые думают, что они выполнят заказ. Но рынок не стоит на месте, цены на материалы растут, и они раньше времени выбирают сумму контракта, а мы констатируем нарушение как на стадии размещения заказа, так и на стадии исполнения...
Несовершенство законодательства тоже важная причина, по которой нагнетаются коррупциогенные факторы. Почему перестали бояться воровать? Наверное, не работает система сдерживания. Если люди боятся что-то потерять и если им есть что терять, они не воруют. А если нет уголовной ответственности, только административная или дисциплинарная, то появляются откаты и тому подобное. Если человек может выполнить формальности и при этом обогатиться, он и пойдет по такому пути.
— Закон провозглашает независимость органов внешнего государственного финансового контроля, но достаточно ли прочны гарантии этой независимости? Могут ли теперь аудиторы выполнять свои обязанности без оглядки на чины и звания? Ведь, например, объем финансирования деятельности контрольно-счетной палаты будет определять представительный орган власти субъекта Федерации...
— Только те КСП, которые находились в составе аппаратов заксобраний, финансировались ими непосредственно. Это примерно четверть всех КСП. Теперь все палаты будут финансироваться согласно отдельной строке регионального бюджета, но эту строку парламент утверждает на основании их расчетов. Контрольно-счетные органы не входят в систему законодательной или исполнительной власти, у них особый статус, и в этом смысле они защищены. Другое дело, что им не всегда выделяются достаточные средства. Очень немногие, например, могут позволить себе привлекать на возмездной основе сторонних экспертов. И потом, абсолютной независимости в реальной жизни не бывает. Надо стремиться к функциональной и организационной самостоятельности, как гласит закон. С 1 октября он дал контрольно-счетным органам субъектов РФ то, чего раньше у них не было, — гарантии такой самостоятельности. К сожалению, эти же гарантии не даны муниципальным контрольно-счетным органам. В законе лишь сказано, что они могут обладать правами юрлица. Я считаю, это огромная ошибка.
Создавать контрольный орган без прав юридического лица это значит дискредитировать саму идею контроля. Лучше делегировать полномочия субъектам РФ на основе соглашений, и тогда получится сбалансированная система. Думаю, в закон обязательно будут вноситься изменения. Я считаю, модель, которая будет создана к 1 января 2012 года, когда палата станет контролировать все муниципальные бюджеты, оптимальна, но с одной оговоркой — оптимальна на ближайшую перспективу: на два-три, максимум на пять лет. Дальше все зависит от полномочий муниципальных образований Москвы. Сегодня эти полномочия немногочисленны и несудьбоносны, собственные бюджеты муниципалитетов в совокупности составляют около 2 миллиардов рублей (с субвенциями примерно 5,8 миллиарда рублей), а городской бюджет равняется 1,7 триллиона рублей. Но к Москве добавятся новые муниципальные образования, у которых совершенно другие полномочия, а в одном субъекте не может быть муниципалитетов с разными полномочиями. Как минимум через год будут приняты соответствующие решения.
— Президент России подчеркивает необходимость решительной борьбы с коррупцией и нацеливает на это все правоохранительные и контролирующие органы. Насколько готовы сотрудники КСП осуществлять свои новые, дополнительные полномочия?
— Напрямую перед нами задача по борьбе с коррупцией не ставится. Скорее мы создаем предпосылки для борьбы с ней, выявляя факты и обращая на них внимание правоохранительных органов. За годы своего существования КСП Москвы накопила богатый опыт сотрудничества с ними. У нас и раньше были соглашения с МВД, ФСБ, прокуратурой, ФАС и другими федеральными структурами, а закон впервые обязал их взаимодействовать с нами на постоянной основе. Наши сотрудники каждый день общаются с полицейскими или работниками прокуратуры, консультируют их или дают необходимые объяснения.
— Вы, конечно, обменивались мнениями с коллегами — руководителями контрольно-счетных органов других субъектов РФ по поводу Закона №
— С одной стороны, все понимают, что закон играет позитивную роль. А с другой — каждый руководитель смотрит, что дал закон его палате. Допустим, коллеги из мощных КСП Татарстана, Ростовской области, Красноярского края думают, не получится ли так, что их региональные законодатели скажут: ваши полномочия изложены в федеральном законе, расширять их мы не будем. А у этих палат были уже более широкие полномочия. Или депутаты могут сказать: давайте-ка оптимизируем вашу штатную численность... Такие риски существуют для КСП продвинутых регионов. А у начинающих, не имевших ранее прав юридического лица свои проблемы — одни руководители тревожатся, что их просто-напросто не назначат на те же должности, другие опасаются возросших объемов работы, притом что штаты контрольно-счетных органов остаются теми же. Необходимо время, чтобы люди успокоились. Наверное, закон должен был предусмотреть некий переходный период.
— В течение 11 лет вы возглавляете Контрольно-счетную палату Москвы, изучаете отечественную и зарубежную практику. Ваш опыт позволяет сделать вывод о том, насколько успешно развивается система контроля расходования бюджетных средств в России — прежде всего на уровне регионов. Есть ли здесь положительная динамика и какой цели хотелось бы достичь?
— По моей оценке, основанной на широком обмене мнениями с коллегами, в том числе из-за рубежа, мы все-таки за эти годы благодаря или вопреки неразвитости нашего правового поля значительно продвинулись вперед. Главное, что поражает иностранцев, — мы одновременно совмещаем две очень важные функции: занимаемся и предварительным контролем, и последующим. Подавляющее большинство региональных палат Европы практикует только последующий контроль, но не экспертизу проектов, что, безусловно, облегчает им жизнь. Они это знают и считают, что мы за короткий период прошли очень большой путь, и с интересом общаются с нами. 12 региональных палат из России входят в Европейскую ассоциацию региональных счетных палат (это предельная квота для одной страны). Так что наш опыт востребован.
А что касается цели, которой хотелось бы достичь, то я хочу, чтобы благодаря деятельности КСП бюджет Москвы был открытым, понятным и полезным для всех жителей столицы, чтобы он отвечал на все их актуальные вопросы. А в более отдаленной перспективе хотелось бы, чтобы наша палата вносила весомый вклад в укрепление доверия граждан к институтам власти.
Справка «Бюджета»
Родился 2 сентября 1955 г. в Липецке. Образование высшее. С отличием окончил Военную академию им. Ф. Э. Дзержинского, Гуманитарную академию Вооруженных сил Российской Федерации, Финансовую академию при Правительстве Российской Федерации и получил специальности «инженер по электронике», «педагог-психолог», «юрист-правовед», «финансовый менеджер».
После увольнения из рядов Вооруженных сил Российской Федерации возглавлял Национальный институт им. Екатерины Великой — один из первых негосударственных вузов России, а также ряд коммерческих структур.
В 1997 г. избран депутатом Московской городской думы. Возглавлял комиссию Московской городской думы и администрации города Москвы по нормативной базе земельных и имущественных отношений.
C 1 марта 2000 г. назначен председателем Контрольно-счетной палаты Москвы.
В 2004 г. повторно назначен председателем Контрольно-счетной палаты Москвы.
Руководитель Комиссии по правовому обеспечению деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов РФ. Кандидат философских наук. Профессор кафедры экономического права Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова, доцент.
Награжден орденом «За службу Родине в Вооруженных Силах СССР» III степени, орденом Почета, орденом «За заслуги перед Отчеством» II степени, а также 12 медалями.
