Журнал «Бюджет» начинает публикацию серии очерков, посвященных истории Казначейства России и людям, служившим в этом ведомстве. Первый материал посвящен Александру Максимовичу Княжевичу, руководителю Департамента государственного казначейства в первой половине XIX века. Он нередко упоминается в специальной литературе как министр финансов, при котором началась подготовка великих реформ 1860–70-х годов, но деятельность А. М. Княжевича как служащего, а затем директора Департамента государственного казначейства не получила достаточного освещения. Наталия Александровна РАЗМАНОВА, профессор кафедры экономической истории Финансового университета при Правительстве РФ, доктор исторических наук

Казначейство России — один из старейших финансовых институтов, становление которого происходило одновременно с государством. Еще в правление Ивана III, в XV веке был создан первый орган по сбору, управлению и распределению государственных средств — Казна. За 500 лет Казначейство прошло большой и сложный путь реорганизаций, в разное время наделялось различным объемом полномочий и функций, решало сложнейшие задачи по обеспечению нужд государства в деле защиты рубежей, строительства городов, развития культуры. Во главе Казначейства нередко стояли люди, оставившие след в русской истории. Но до сих пор история Казначейства России не написана, мы не имеем полного представления о роли государственных казначеев в финансовой и в целом во внутренней политике Российского государства. Восполнение этих пробелов, осознание богатого исторического опыта, выявление взаимодействия тенденций преемственности и обновления Казначейства представляется научно и общественно значимым делом.

Начало пути

А. М. Княжевич родился 11 октября 1792 года в Уфе. Его отец был выходцем из Сербии и начал свою службу в России в царствование Екатерины II. Вскоре после рождения Александра его отец получил назначение на должность управляющего казанской казенной палатой. Семья не отличалась знатностью и богатством, четыре брата Княжевичи — Дмитрий, Николай, Владислав и Александр после смерти родителей получили в совместное владение 300 душ крепостных, два деревянных и один каменный дом с огородами в Петербурге. В 1799 году Александр Княжевич поступил в казанскую гимназию, а в 1805 году с открытием Казанского университета стал студентом. Это был обычный путь молодых провинциальных дворян из небогатых семей. Состоятельные «недоросли», как правило, были вольными слушателями и посещали лекции на разных факультетах, руководствуясь научными и культурными интересами, а не стремлением начать карьеру на государственной службе.

В Казанском университете было создано отделение нравственно-политических наук, впоследствии реорганизованное в юридический факультет, где читались философия, юридические и политические дисциплины, на кафедре дипломатики и политической экономии изучалась внешнеполитическая и хозяйственная деятельность государства. Финансово-экономические знания преподавались в рамках камералистики — дисциплины, нацеленной на подготовку чиновников для государственной службы. Традиции просветительства, господствовавшие в первые годы в Казанском университете, оказали большое влияние на формирование личности А. М. Княжевича, его отношение к службе, внеслужебные интересы, круг общения. В числе его товарищей по университету был С. Т. Аксаков, впоследствии известный писатель, в московском доме которого в 1830–40-х годах собирались основатели славянофильского кружка. С Аксаковым Княжевич поддерживал дружеские отношения всю жизнь. В 1809 году А. М. Княжевичу, защитившему выпускную квалификационную работу, было присвоено звание кандидата гражданских наук и чин 12-го класса. В университете он получил отличную подготовку по математике и, будучи еще студентом, читал лекции по «чистой» математике. В 1811 году А. М. Княжевич переехал в Петербург и поступил на службу помощником столоначальника в Экспедицию о государственных доходах, где уже служили три старших брата. Их определению по казначейскому ведомству способствовали служебные связи отца, так как губернские казенные палаты в своей деятельности непосредственно соотносились с Экспедицией о государственных доходах.

Нашествие Наполеона и война 1812 года, казалось, не внесли изменений в жизнь молодого человека. Он по-прежнему служил, впоследствии получил памятную бронзовую медаль Отечественной войны 1812 года. Однако в 1815 году по требованию главнокомандующего русской армией Б. М. Барклая де Толли прислать чиновников, способных к ведению счетов, он в числе других служащих был срочно командирован в Вену, где собрались монархи и выдающиеся дипломаты со всей Европы. Ведущую роль на Венском конгрессе, подводившем итоги 25-летней полосе войн, воздвигшей и разрушившей империю Наполеона, играл русский император Александр I. Для окончательных расчетов с Австрией, союзницей России в антинаполеоновских войнах, была учреждена ликвидационная комиссия. Именно туда в качестве бухгалтера и был направлен А. М. Княжевич. Командировка в Вену сыграла большую роль в его жизни. Проявив себя не только исполнительным чиновником, но и способным и образованным человеком, А. М. Княжевич познакомился и получил возможность сблизиться с генерал-интендатом русской армии Е. Ф. Канкриным. В 1824 году Канкрин был назначен на пост министра финансов, а еще через несколько лет оказался одной из самых влиятельных фигур 30-летнего царствования Николая I. А. М. Княжевич за службу в ликвидационной комиссии в 1820 году получил свой первый орден — Святой Анны 3-й степени. Так началась карьера будущего директора Департамента государственного казначейства и министра финансов.

Шаг первый:

Департамент государственного казначейства

В 1821 году при министре финансов Д. А. Гурьеве, одновременно исполнявшем обязанности государственного казначея, прошла реформа, приведшая к централизации и унификации деятельности всех финансовых учреждений с казначейскими функциями — Государственного казначейства (Ведомства государственного казначея), Экспедиции о государственных доходах и четырех казначейств для штатных и остаточных сумм в Петербурге и Москве. Они были реорганизованы и объединены в Департамент государственного казначейства, структурно вошедший в министерство финансов. Департамент государственного казначейства получил по предмету своего ведения полномочия «распорядительные», то есть имел право входить в Совет министра финансов (совещательный орган при министре финансов) и Общую канцелярию министра финансов (аналог современной администрации) с проектами нормативных подзаконных актов. После одобрения министром финансов предложений директора Департамента государственного казначейства Департамент издавал и рассылал циркуляры по губернским казенным палатам, которыми он руководил по части сбора податей. Департаменту также было подчинено Главное казначейство, которое получило функции исполнительные — принимало наличные суммы по податям и другим видам платежей от губернских казначейств и выдавало деньги по распоряжению Департамента. Наличность, сосредоточенная в хранилищах Главного казначейства, являлась одним из основных источников для составления государственного бюджета.

Первым директором Департамента государственного казначейства в 1821–1829 годах был И. И. Розенберг, после его смерти до 1831 года исполняющим обязанности по этой должности был назначен Н. Р. Политковский, умерший во время эпидемии холеры, поразившей Петербург. В 1831–1837 годах директором Департамента государственного казначейства являлся Д. М. Княжевич.

Вице-директором «по распорядительной части» по представлению министра финансов Е. Ф. Канкрина в январе 1831 года был назначен А. М. Княжевич. К этому времени он имел чин 8-го класса и прошел ряд ступеней служебной лестницы. В 1821 году, когда шла работа по созданию Департамента государственного казначейства, А. М. Княжевич получил там должность начальника отделения. В этом качестве он, неплохо знавший математику, неоднократно участвовал в «освидетельствовании касс и книг... Казначейства», инспектировании финансовой отчетности других центральных государственных учреждений. Юридическим знаниям А. М. Княжевича также нашлось применение. В 1829–1839 годах он был членом комиссии при Департаменте государственного казначейства, занимавшейся подготовкой и экспертизой проектов нормативных документов, а также рассмотрением проектов реорганизации учреждений казначейского ведомства. В 1830 году был назначен юрисконсультом правления Государственного заемного банка.

«По огромности» Департамента государственного казначейства, «множеству дел», «особенной точности и поспешности в выполнении» их, а также необходимости «контроля многочисленных расчетов» должность вице-директора по распорядительной части требовала делового, образованного и имеющего соответствующий опыт чиновника. По своим качествам А. М. Княжевич соответствовал этой должности, но пробыл на посту недолго, до ноября 1831 года, когда по требованию Е. Ф. Канкрина был назначен исполняющим обязанности директора Общей канцелярии министра финансов с освобождением от всех остальных служебных обязанностей. В декабре 1833 года испытательный срок закончился, и он был утвержден в новой должности высочайшим указом. А. М. Княжевич вошел в число ближайших помощников выдающегося государственного деятеля России и министра финансов Е. Ф. Канкрина, убежденного сторонника консервативной внутренней политики Николая I.

Шаг второй:

Канцелярия министра финансов

1830-е годы были временем торжества финансовой системы Канкрина. Впервые в истории России формально были составлены равновесные бюджеты, проведена денежная реформа, уничтожившая ассигнации и утвердившая свободный размен кредитных билетов на серебро по курсу 1:1. Активно функционировала система казенных банков, удовлетворявшая потребности казны и поместного дворянства. Также 1830-е годы были временем расцвета бюрократической системы управления, созданной Николаем I на принципах жесткого консерватизма, максимальной централизации и бюрократизации. Смысл государственной службы чиновников всех рангов заключался в точном исполнении предписаний вышестоящих начальствующих лиц. Казенный бумагооборот был медленным и громоздким. Через Канцелярию министра финансов, которую возглавлял А. М. Княжевич, проходили все дела министерства — от мельчайших, как, например, прошения о прибавках к жалованью или пенсии, так и самых значительных, как разработка реформы серебряного монометаллизма.

А. М. Княжевич проработал с Е. Ф. Канкриным более 12 лет и всегда был загружен делами до глубокой ночи. «Бессонницы свои министр наполнял ночными докладами директоров Департаментов», и директор Канцелярии в полной мере участвовал в этой работе. Главным образом это было составление «бумаг», циркуляров, отношений; подчас на А. М. Княжевича ложилась задача «оболванивания», то есть редактирования документов, выходивших из-под пера министра финансов.

Шаг третий:

и снова Департамент государственного казначейства

Служебный интерес, как признавал сам А. М. Княжевич, первенствовал, но он, как большинство представителей петербургского общества той эпохи, участвовал в «жизненной сутолоке, ...где каждый хочет что-нибудь ухватить». А. М. Княжевич вместе с братом Д. М. Княжевичем участвовал в винных откупах. Откуп значился на старшем брате, уже не служившем в министерстве финансов, а младший в силу служебного положения участвовал только капиталом. В его послужном списке за 1851 год показано приличное состояние в виде 3 тыс. десятин лесных угодий в Петербургской губернии и 2150 десятин земли с виноградниками и садами в Таврической губернии в совместном владении с семьей умершего к тому времени старшего брата. Крепостных, приписанных к каменному дому в Петербурге, значилось всего 18 душ — это были дворовые. Приобретение А. М. Княжевичем лесных пустошей означает, что он занимался торговлей лесом, а также товарным виноградарством и садоводством, то есть предпринимательской деятельностью с использованием наемного труда. Слухи об участии в откупах дошли до императора, это нанесло служебной репутации А. М. Княжевича тяжелый удар. После ухода в отставку Е. Ф. Канкрина новым министром финансов был назначен не он, как ожидалось многими, а Ф. П. Вронченко, директор Канцелярии по кредитной части (структура министерства финансов, контролировавшая банковскую систему).

В январе 1844 году благодаря хлопотам тяжелобольного Е. Ф. Канкрина А. М. Княжевича назначают директором Департамента государственного казначейства. Это существенно улучшило его служебное положение, так как при Ф. П. Вронченко продвижения в карьере А. М. Княжевичу ждать не приходилось. Они «не были особенно хороши», поскольку А. М. Княжевич отрицательно оценивал личные и профессиональные качества будущего министра, а последний знал об этом. Напряженные служебные отношения отчасти объясняют, почему в качестве директора Департамента государственного казначейства А. М. Княжевич в министерство Ф. П. Вронченко не осуществил ни одной значительной «меры законодательного характера, ...не выдвинул ни одного важного вопроса». Имеется и другое объяснение.

В середине 1840-х годов, хотя государственный аппарат функционировал по раз и навсегда утвержденному плану и Ф. П. Вронченко стремился не допускать отступлений от принципов финансовой системы Канкрина, все очевиднее проявлялись ее пороки. В условиях консервативного крепостнического уклада поступления в казну оставались на уровне предыдущих десятилетий, а военные расходы государства неуклонно увеличивались. Действительно низкий профессиональный уровень Ф. П. Вронченко не позволял найти новые пути преодоления нараставших дефицитов, и министерство финансов прибегло к сомнительным мерам — авансам в счет будущих доходов и перечислению средств из одной расходной статьи в другую. Когда эти меры исчерпались, министерство финансов, руководимое Ф. П. Вронченко, стало утаивать истинное состояние государственной росписи. В этих условиях предлагать новшества, как-либо совершенствовать работу Департамента А. М. Княжевич не мог, как впрочем, и всякий другой руководитель. Соответствующие времени изменения в составлении и исполнении бюджета неизбежно привели бы к сбою в работе бюрократического механизма не только министерства финансов, но и всей империи. В конце 1840-х годов деятельность Ф. П. Вронченко породила негативные последствия — началась дезорганизация в работе центральных и местных органов управления финансами. По казначейскому ведомству это выразилось в росте хищений и растрат казенных денег.

Реформистские предложения Княжевича

В 1852 году, когда новым министром финансов был назначен П. Ф. Брок, служивший до этого управляющим делами в Комитете министров и далекий от финансовой политики, А. М. Княжевич попытался воспрепятствовать распространявшемуся в губернских казенных палатах беспорядку и казнокрадству. В марте 1852 года он внес в Совет министра финансов «предположение» с целью усилить меры по охране «казенных и общественных сумм». Особенностью обращения той эпохи было то, что все расчеты казна производила наличностью. Безналичные расчеты существовали только в виде учета векселей и практиковались преимущественно в купеческой среде. Цель проекта А. М. Княжевича заключалась в том, чтобы посредством реализации фундаментальных принципов права о неотвратимости и справедливости наказания «не отдалять наказания виновных» и «не доставить никому, более или менее прикосновенным к делам о растратах сумм, случая к сокрытию имущества».

А. М. Княжевич предлагал ввести новые нормы досудебного преследования казначеев-растратчиков: арестовывать их в день «открытия растраты или похищения казенных и общественных сумм», затем движимое имущество, под которым подразумевались крепостные, «описывать и подвергать секвестру», а на недвижимое имущество «налагать запрещение». Далее он предлагал «делам о растратах давать ход в суде вне очереди», так как судопроизводство в николаевскую эпоху отличалось особой волокитой, дела рассматривались в течение многих лет, а обвиняемые продолжали «ходить в присутствие» и получать жалованье. Директор Департамента государственного казначейства полагал, что «только скорое и строгое наказание виновных может обуздывать поползновения других к подобным преступлениям».

Кроме прямого умысла чиновники уездных и губернских казначейств нередко нарушали правила свидетельствования сумм. В связи с этим А. М. Княжевич считал возможным удерживать у них треть жалованья и помещать ее в казенное кредитное установление с тем, чтобы проценты по депозиту можно было использовать для компенсации возможной недостачи. Для предотвращения сговора казначеев и ревизоров А. М. Княжевич предложил «вносить и вынимать деньги» не только в присутствии присяжных, но и «одного из грамотных членов присутственных мест», необязательно чиновника, а назначать независимого наблюдателя «в день операции». На него возлагалась обязанность проверять целостность печати и замков на сундуках, где хранились деньги, и собственный, составленный отдельно письменный отчет прилагать к отчету казначея. Также директор Департамента государственного казначейства разработал процедуру хранения, вложения и «вынутия» денег из хранилища. Следовало установить дополнительные решетки на окнах, укрепить железом сами сундуки, запечатывать двумя печатями и запирать их на два замка с разными ключами. Один ключ должен был храниться у казначея, а другой — у «главного по тому ведомству, чьи деньги в сундуках».

Доклад А. М. Княжевича был заслушан на заседании Совета министра только 12 августа 1852 года и получил отрицательные отзывы министра юстиции В. Н. Панина и министра государственных имуществ П. Д. Киселева. Их возражения сводились к тому, что усиление казнокрадства есть «не результат нарушения правил», которые вполне обеспечивают сохранность сумм, а «самое грубое воровство» отдельных «недобросовестных казначеев». Влиятельнейшие сановники империи не признали наличия недостатков в системе хранения государственных денежных средств и отказались ужесточить меры преследования чиновников, причастных к растратам, ссылаясь на то, что арест и секвестр могут налагаться только по решению суда. Остальные предложения А. М. Княжевича были признаны «ненадобными», а пересмотр или дополнение существующих «правил о счетоводстве и делопроизводстве» излишним.

Тогда А. М. Княжевич в августе 1852 года выступил с новым проектом, направленным на совершенствование «порядка проверки приходных и расходных журналов» губернских казначейств. Он требовал обновления правил свидетельствования казначейств и проверки финансовых документовццй— привлечения независимых наблюдателей, постатейного указания поступлений и расходов, сличения итогов ревизий с выданными расписками. Доклад слушался и обсуждался Советом министра в нояб­ре — декабре 1852 года, но одобрение получили не все предложенные меры. «Существующий по казенным палатам порядок ежемесячного освидетельствования казначейств» был признан «вполне достигающим цели» и поэтому оставался без изменений. Вместе с тем казенным палатам было предписано приход и расход указывать «во всей подробности», «при проверке приходный журнал сличать с подлинными документами», контролировать дату составления записей, сумм поступлений, наличие выданных расписок и их подлинность. Те же операции Совет министра предписал проводить и при проверке расходных книг.

Дезорганизация работы финансовых институтов в начале 1850-х годов усиливалась — принятое в центре решение исполнялось на местах далеко не всегда. В 1855 году преемник А. М. Княжевича, новый директор Департамента государственного казначейства А. К. Ключарев вернулся к обсуждению этого же вопроса, поскольку губернские казенные палаты, несмотря на постановление Совета министра от 12 декабря 1852 года, или вообще не исполняли его, или представляли отчеты в таких «разно­образных видах и формах», что они «не соответствовали тем условиям, какие по правилам контроля требуются». Бюрократическая волокита поглотила все попытки А. М. Княжевича по усовершенствованию работы Департамента государственного казначейства и подчиненных ему губернских казенных палат и казначейств.

Почетная отставка не состоялась

А. М. Княжевич, прослуживший по финансовому ведомству более 40 лет, упорно отстаивал свою позицию, и такая самостоятельность не могла нравиться П. Ф. Броку. Их служебные отношения становились все более напряженными. Министр настолько не скрывал своего желания избавиться от А. М. Княжевича, что в 1854 году последний вынужден был просить назначения в Сенат — это была почетная отставка. Однако карьера А. М. Княжевича, как он думал, на этом не завершилась. В 1858 году император Александр II назначил его министром финансов, признав его «долговременные и ревностные труды» в Департаменте государственного казначейства министерства финансов и видя в нем знающего и опытного финансового деятеля.