Цель — обеспечение финансовой самостоятельности
В Совете Федерации 20 марта 2012 года прошел круглый стол на тему «Проблемы обеспечения расходных обязательств и сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Мероприятие было организовано Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Первый заместитель председателя Комитета С. Л. Катанандов в своем выступлении дал краткий обобщенный анализ предложений по децентрализации, которые поддерживаются комитетом. Вот основные направления:
- передача полномочий должна происходить не только сверху вниз. Имеется ряд полномочий, которые целесообразно передать от регионов на федеральный уровень;
- необходимо, чтобы передаваемые уровнем власти полномочия имели максимально возможный статус собственных полномочий;
- передача полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться передачей источников финансирования, необходимых для их исполнения;
- должна проводиться серьезная работа по совершенствованию бюджетного федерализма, направленная на расширение доходной базы регионов, наделение их ресурсами за счет перераспределения налогов и отмены федеральных льгот, а также обеспечение большей самостоятельности по распоряжению финансовыми средствами.
С. Л. Катанандов отметил, что конечная задача децентрализации — создание условий для самодостаточного развития регионов и муниципальных образований, обеспечение их финансовой самостоятельности как условия сбалансированного социально-экономического развития. При этом обязательно нужно учитывать специфические природные, климатические, географические, социально-экономические особенности регионов.
Вопросы региональной политики неразрывно связаны с развитием муниципальных образований. Проводимая децентрализация полномочий должна охватывать не только федеральные центр и регионы, но и местное самоуправление. Поэтому необходимо решить вопрос с реальным обеспечением его финансовых основ.
С. Л. Катанандов также остановился на проблемах, которые могут возникнуть в ходе последующей работы в данном направлении. В частности, существуют разногласия между рядом федеральных и региональных органов власти по проблеме передачи полномочий субъектам РФ. Должны ли они передаваться как собственные или как делегированные? Другой сложный вопрос: за счет каких источников пополнять региональные и муниципальные бюджеты? Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений предложила передать на региональный уровень часть доходов от федеральных налогов: налога на прибыль организаций, водного налога, ряда акцизов. Министерство финансов РФ относится к подобным предложениям с осторожностью, опасаясь, что такое перераспределение доходов создаст серьезный дисбаланс федерального бюджета и это может привести к нарушению макроэкономической стабильности.
Уже неоднократно поднимался вопрос о целесообразности уплаты НДФЛ по месту жительства плательщика. Эта мера способствовала бы наполнению бюджета в тех регионах, где значительная часть населения выезжает на работу в соседние. С одной стороны, это справедливо, поскольку люди, проживающие в регионах, пользуются инфраструктурой, государственными и муниципальными услугами. С другой — такая ситуация не будет стимулировать создание своих собственных рабочих мест. При этом регионы, которые трудоустраивают приезжающих к ним на заработки, лишатся экономических стимулов. Кроме того, подобная система значительно усложнит налоговое администрирование.
Участники круглого стола сошлись во мнении, что проблема сбалансированности бюджетов может быть кардинально решена только путем обеспечения экономической самодостаточности регионов на основе реализации новых подходов в осуществлении бюджетной и налоговой политики.
Выстраивание асимметричной федерации
Парламентские слушания, которые прошли 28 марта 2012 года, были посвящены близкой теме — разграничению полномочий между органами власти и совершенствованию межбюджетных отношений. Система разграничения полномочий между органами публичной власти, которая начала складываться в
- недостаточностью собственных средств на решение задач сбалансированного развития в связи с ограниченностью доходной базы;
- высокой зависимостью от средств, поступающих из федерального бюджета;
- несовершенством системы регулирования межбюджетных трансфертов.
Е. А. Кодина, директор Департамента развития регионов и муниципальных образований Министерства регионального развития РФ, сказала, что в настоящее время в федеральном законодательстве нередко встречается дублирование полномочий между различными уровнями власти. Также есть примеры неоднозначного закрепления отдельных публичных полномочий. Очень часто субъекты РФ и органы местного самоуправления отмечают нечеткость формулировок отдельных полномочий в федеральном законодательстве. Эта нечеткость приводит к возможности расширительного толкования контрольно-надзорными органами масштабов деятельности того или иного уровня власти.
Министерство регионального развития заявляет о необходимости формирования на площадке российского федерального законодательства документа, который бы назывался «Реестр публичных полномочий в РФ». В этом реестре должен содержаться весь спектр как полномочий, которые влекут за собой расходные обязательства, так и нормотворческих полномочий, которые в настоящее время активно представлены в отраслевых федеральных законах. Реестр необходим для прозрачности в определении объемов полномочий, выполняемых различными уровнями публичной власти, будь то РФ, субъекты РФ или органы местного самоуправления, для исключения случаев дублирования полномочий между разными уровнями публичной власти, четкого их разграничения и т. д.
Очень осторожную позицию высказал С. Д. Валентей, заведующий Центром исследований федеративных отношений Института экономики РАН. По его мнению, прежде чем проводить активные меры по децентрализации, необходимо все тщательно изучить и выяснить, не приведет ли подобная инициатива к распаду Российской Федерации. Нельзя навязывать регионам с различным социально-экономическим уровнем одинаковую стратегию развития их экономики. С. Д. Валентей считает, что в России наступает эпоха выстраивания асимметричной федерации, при которой регионы будут иметь разную степень ответственности.
Большинство участников парламентских слушаний говорили о необходимости устранения чрезмерной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете, значительного расширения источников доходов региональных и местных бюджетов, предоставления им более широких прав по распоряжению бюджетными ресурсами, создания дополнительных стимулов к увеличению их доходной базы и совершенствования системы регулирования их бюджетной обеспеченности, повышения эффективности расходования бюджетных средств. По всем перечисленным направлениям предстоит еще долгая и серьезная работа.
