Проблема бюджета развития

Ольга Олеговна СМИРНОВА, к. э. н., доцент, заведующий кафедрой стратегического планирования Академии МНЭПУ

Сегодня в России разрабатывается и утверждается значительное количество стратегических документов — планов, стратегий, концепций. На федеральном уровне были разработаны Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, стратегии развития отраслей экономики и социальной сферы, отдельных направлений деятельности. Есть стратегии социально-экономического развития всех федера­ль­ных округов и отдельных территорий. Администрациями 83 субъектов РФ разработаны и утверждены свои стратегии социально-экономического развития. Разработаны и действуют стратегические документы развития российского бизнеса — естественных монополий и крупных компаний (Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, инвестиционные программы энергогенерирующих и нефтегазодобывающих компаний и т. д.).

Не будем обсуждать вопрос качества и взаимосогласованности указанных документов. Речь пойдет о выделении средств федерального бюджета в соответствии со стратегическими ориентирами, отраженными в федеральных документах. Как законодательно влияют указанные документы развития на бюджетный процесс?

В соответствии с Бюджетным кодексом составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики. Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год, основных направлениях ее бюджетной и налоговой политики, прогнозе сводного финансового баланса, плане развития государственного или муниципального сектора экономики.

Следовательно, можно констатировать, что ряд стратегических документов долгосрочного планирования — доктрин, концепций, стратегий развития отраслей и территорий не имеет реального, законодательно установленного влияния на бюджетный процесс. Возможно, они являются ориентиром для подготовки документов среднесрочного горизонта планирования на основе тех целей, которые заданы в долгосрочных документах. Закон «О государственном прогнозировании» определяет следующий перечень и порядок разработки документов:

• прогноз социально-эконо­мичес­кого развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период;
• на основе прогноза на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу;
• в целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу;
• прогноз социально-эконо­мичес­кого развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется;
• послание Президента РФ содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу;

Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ;

Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной думе прогноз социально-экономического развития на предстоящий год.

Стратегии и реалии

Рассмотрим, какие документы разрабатываются и используются при формировании бюджета. Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу не разрабатывались. В 2008 году была разработана и утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, известная как «Стратегия-2020». Стратегия социально-экономического развития России на период до 2010 года разработана не была. В 2001 году утверждена Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы), в 2003 году — на 2003–2005 годы, в 2006 году — на 2006–2008 годы. После 2008 года программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу в России не разрабатываются.

В Прогнозе социально-экономи­ческого развития на 2012 год и на плановый период 2013–2014 годов значится, что он разработан на основе сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития, одобренных Правительством РФ, с учетом задач, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному собранию и бюджетном послании о бюджетной политике в 2012–2014 годах, а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых основными направлениями деятельности Правительства РФ и концепцией долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года.

Однако в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определены отдельные целевые показатели развития на период до 2020 года. Целевые индикаторы определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта. Целевые показатели инвестиций в основной капитал определены для следующих секторов экономики: обрабатывающего сектора (в том числе машиностроительного комплекса), связи, транспортного комплекса, энергетического сектора, аграрно-промышленного комплекса, добывающего сектора, недвижимости, социального комплекса. Показатели не представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам). Прослеживается системный разрыв между долгосрочными документами планирования и нормативными документами, влияющими на бюджетный процесс. Не реализуется система документов, последовательность их разработки и преемственность, определенная федеральным законодательством.

Ранее субъекты РФ разрабатывали программы экономического и социального развития, основываясь на принципе, что решение региональных проблем основывается на программно-целевом методе с учетом основных направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, прогнозов ее социально-экономического развития и социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ. Органам государственной власти субъектов РФ при разработке региональных программ было рекомендовано руководствоваться положениями программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Сегодня программы экономического и социального развития на среднесрочную перспективу субъекты РФ не разрабатывают.

Возникает вопрос: какое место в системе государственного планирования и бюджетирования занимают сегодня стратегии социально-экономического развития субъектов РФ и стратегии федеральных округов, если они не превращаются в среднесрочные документы, коррелирующиеся со среднесрочными планами и прогнозами, разрабатываемыми в целях формирования бюджета на очередной финансовый год? Правомерен вопрос и о месте и роли стратегий отраслей экономики и социальной сферы. Зачем сегодня разрабатываются документы, которые не имеют законодательно определенного правового статуса, нормативно закрепленного порядка влияния на бюджетный процесс?

Однако еще больше беспокоит следующее. Во многих стратегических документах, утвержденных на федеральном уровне, или в пояснительных записках к стратегиям, доктринам, концепциям, а также в планах реализации таких документов указано: «Не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета». Значит ли это, что запланированное стратегиями (например, стратегиями федеральных округов) создание объектов капитального строительства и социальной инфраструктуры ляжет на плечи компаний и бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов?

Возможно, полный перечень объектов отражен в отраслевых стратегиях, а в территориальных просто происходит дублирование. Но анализ документов говорит о том, что это не так. Тогда напрашивается новый вопрос: с какой целью формируются стратегии развития, если в бюджете нет денег на их реализацию, и о каком развитии может идти речь, если документы развития — стратегии, доктрины, концепции не имеют влияния на бюджетный процесс?

Необходимость общих правил

В России внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования началось с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 годах. Расширение практики внедрения программно-целевых методов в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления предусмотрено Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. К настоящему времени сформирована нормативная и методологическая основа для разработки государственных программ Российской Федерации. При этом на сегодняшний день в законодательстве существует ряд пробелов и противоречий относительно порядка и условий применения этих методов управления и бюджетного планирования, а также правового регулирования вопросов комплексного социально-экономического развития. Для перспектив развития регионов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств. Безусловно, сегодня нет смысла возвращаться к интерпретациям Федерального закона от 26 ноября 1998 года «О Бюджете развития Российской Федерации». Вместе с тем процесс утверждения стратегических документов должен быть построен так, чтобы принимаемые на федеральном и региональном уровнях решения, утверждаемые в стратегических документах, находили отражение в бюджетном процессе.

Безусловно, необходим системный закон о государственном стратегическом планировании.

Многострадальный проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», который сегодня представлен на сайте Минэкономразвития России, обсуждается с 2009 года, а варианты закона — с 2003 года. Острую необходимость в документе о стратегическом планировании в 2009 году обозначил Указ Президента РФ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». Значит, новый документ должен отвечать на вопросы дня сегодняшнего. Вместо «реестра документов государственного стратегического планирования» (ст. 9 проекта ФЗ) необходимо реализовать порядок согласования бесчисленного количества концепций, стратегий, доктрин. Пора начать говорить об индикативном планировании, о взаимосвязи планирования и бюджетного процесса.

Видится, что многие поставленные выше вопросы можно было бы решить, по иному взглянув на предмет регулирования в проекте федерального закона о стратегическом планировании, расширив его порядком координации с бюджетным процессом (что не противоречит современной редакции Бюджетного кодекса).