Один из стимулов экономического роста Российской Федерации — потребность в устойчивом и неуклонном социальном развитии. Однако темпы экономического роста пока еще далеки от желаемых — как по масштабам, так и по структуре. Поиск направлений последовательного и неуклонного развития экономики государства, качественного изменения ее динамики приводит к необходимости поиска и рационального использования ее внутреннего потенциала.
Александр Солдаткин, кандидат технических наук Павел Талеров, кандидат исторических наук Санкт-Петербургский филиал Высшей школы экономики
Одним из важнейших элементов нынешней экономики России становится система государственного заказа, современная история развития которой начинается практически с 1997 г., с указа № 305 президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
С точки зрения стратегического планирования, а также исходя из отечественного дореволюционного и мирового опыта, следует отметить, что государственный заказ, размещаемый на конкурсной основе, является одним из наиболее действенных инструментов закупок продукции для государственных нужд. Однако потенциал развития самого государственного заказа далеко не исчерпан.
Проанализируем некоторые проблемы, стоящие на пути государственного заказа в процессе организации взаимодействия различных сторон (субъектов) в системе госзаказа.
Система государственного заказа упрощенно представлена на рис. 1. Из схемы видна возможность оптимизации взаимодействия между указанными субъектами государственного заказа.
Следует отметить, что в зависимости от динамики в экономике (быстрый рост, медленный рост, стагнация, кризис) меняется и характер взаимодействия субъектов государственного заказа. Оценить баланс финансовых потоков в экономической системе можно с помощью следующего простого уравнения:
Y=C+I+G,
где: Y — ВВП (валовой внутренний продукт); С — потребление, которое является функцией располагаемого дохода (доход после уплаты налогов); I — инвестиции;
G — государственные закупки.
Государственные закупки - один из компонентов спроса на
товары, работы и услуги. В свою очередь, эти закупки являются лишь одним из видов государственных расходов. Другой тип включает в себя трансфертные
платежи — такие, как выплаты по социальному обеспечению и платежи социального страхования.
Трансфертные платежи не являются частью спроса на произведенные в экономическом секторе товары, работы и услуги. Однако они косвенно влияют на спрос, являясь антиподом налогов, они увеличивают располагаемый доход так же, как налоги его уменьшают.
Если объем государственных закупок равен величине налогов минус размер трансфертных платежей (Т), то G = Т и правительство имеет сбалансированный бюджет; если же G > Т, то возникает дефицит бюджета; при G < Т имеется положительное сальдо, которое можно использовать на оплату своих обязательств.
Подобные более детальные соотношения динамического баланса на основе статистической информации являются инструментом анализа системы госзаказа более высокого уровня, по сравнению с учетом, и позволяют выработать ориентиры для разработки бюджетно-налоговой политики и достоверного прогноза развития системы госзакупок.
С точки зрения устойчивого поступательного развития экономики следует выделить важнейшие функции, которые выполняет государственный заказ.
Воспроизводственная функция. Механизм государственного заказа позволяет удовлетворить государственные нужды в товарах, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым уровнем качества, что обеспечивает стабильные экономические взаимосвязи с участием государства как хозяйствующего субъекта.
Стимулирующая функция. Государственный заказ, являясь действенным инструментом создания инвестиционного климата, способствует тем самым проведению эффективной структур- ной политики. Наряду с этим, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса.
Функция ценового регулирования. Государственный заказ, влияя на уровень цен при госзакупках, оказывает косвенное воздействие на динамику цен в рыночной экономике в целом.
Стратегическая функция. Направленность развития является одним из ключевых факторов существования социально-экономической системы. И государственный заказ задает эту направленность на краткосрочную перспективу, обеспечивая, в частности, определенный уровень государственных услуг, что, в свою очередь, свидетельствует о степени социальной ориентации политики государства.
Для поиска источников устойчивого экономического развития следует обратиться к некоторым проблемам системы государственного заказа.
Данная классификация позволяет увидеть внутренний потенциал развития системы госзаказа и не противоречит официальным этапам его реализации: формирование, размещение и исполнение.
Несомненно, ключевая проблема планирования закупок -определение потребности госзаказчика (государственных нужд). Эта проблема остается таковой и для всей системы государственного заказа. Ее актуальность, в частности, поддерживается достаточно бурной эволюцией технологий в различных сферах госзакупок. Собственно говоря, эта проблема — тема отдельного разговора. Здесь же хотелось бы обратить внимание на следующее. Само определение термина «потребность» имеет различное толкование для рынка госзакупок и для коммерческого сектора (последний имеет своей приоритетной целью получение прибыли). Не получая ее от своего бизнеса, фирма быстро становится банкротом (ярким примером может служить коммерциализация образования, оказание стоматологических услуг).
Принципиальной особенностью потребностей госзаказчика является их системный характер. Масштабы государства (и сферы госзакупок) совместимы е масштабами общества, поэтому и цели государства в той или иной области имеют сугубо социальную направленность, чего не может себе позволить корпорация любого масштаба.
Различное содержание термина «потребности» для рынка госзакупок и коммерческого сектора приводит к необходимости более внимательно подходить к маркетинговым исследованиям рынков продукции. Простой перенос распространенной в коммерческом секторе концепции маркетинга («найди потребность и удовлетвори ее») может привести к осложнениям, которые отчетливее видны при следующей трансформации: «создай спрос и удовлетворяй его» («ударный» инструмент здесь — реклама).
Среди рыночных концепций маркетинга для госзакупок наиболее приемлема та, которая учитывает влияние закупочной деятельности па среду обитания (экологическая) в сочетании с производственной (экономия бюджетных средств). Естественно, и процесс сегментации рынков товаров, работ, услуг — например, согласно базы данных предложений поставщиков, с учетом вышесказанного существенно отличается от «коммерческой» сегментации.
Значения на рис. 3 показывают уровень экономической эффективности (Э) подрядных конкурсов по округам РФ и в целом по РФ:
Э = (Б- К)/Б % ,
где: Б — объем бюджетных средств, К — цена госконтракта.
Далее рассмотрим проблемы организационного характера. Для этого следует обратиться к такому индикатору состояния системы госзаказа, как эффективность проведения конкурсов по выбору поставщиков (что нагляднее сделать па примере подрядных конкурсных
торгов как одних из наиболее сложных и по предмету конкурса, и по временному фактору).
В качестве другого индикатора выберем среднее число участников подрядных торгов.
При анализе этих данных можно отметить, что госзакупки на конкурсной основе в современной России имеют определенный успех. Однако такой индикатор, как среднее число участников конкурса (около трех по всем видам торгов в РФ), свидетельствует о проблемах в организации таких госзакупок. Опыт же проведения подрядных торгов показывает, что оптимальное число участников конкурса - Jig около 6—7. При этом достигается J достаточный уровень равного доступа к государственному заказу, а также рентабельность самой процедуры конкурса. Возможно, решение организационных проблем, которое в немалой степени зависит от поддержания эффективной конкурентной среды, лежит в глубоком осмыслении государственными служащими содержания самого термина «конкуренция».
Помимо этого необходимо также учитывать синергетический (самосогласованный) характер взаимодействия госзаказчиков и поставщиков в системе государственного заказа. Упрощенно это можно выразить так: потребности в инвестициях у одних (поставщиков) и в продукции у других (госзаказчиков).
К проблемам организации госзакупок примыкает и технология госзакупок. Целесообразно рассматривать госзакупки в виде технологического процесса, основные этапы которого можно представить в виде последовательности целого ряда процедур. В этом случае управляющие воздействия представляются в форме целостного процесса, направленного на достижение целей управления государственными закупками.
Жизненный цикл государственных закупок на бюджетный год в виде технологического процесса приведен в таблице.
Следует подчеркнуть, что учет жизненного цикла продукта (товара), ключевого понятия маркетинга, позволяет увидеть совместимость госзаказа с рыночной концепцией развития экономики. Это следует принимать во внимание прежде всего при размещении госзаказа в наукоемких отраслях экономики, а также в таких, как, например, строительство, продукция которого имеет свой специфический жизненный цикл. Мероприятия по адаптации жизненных циклов позволят избежать госзакупок внеконкурсными методами: запросом ценовых котировок или из единственного источника в конце финансового года и на значительные суммы, что существенно снижает эффективность процесса и увеличивает давление на бюджет.
Что касается проблем правовой сферы, то обнадеживающим фактом является наличие известного интереса законодательных органов к проблеме госзакупок, что выразилось, в частности, в разработке и широком обсуждении всеми заинтересованными сторонами российского общества нового проекта федерального закона о госзакупках с определенной попыткой унифицировать закупочную деятельность в рамках бюджетов разного уровня. Кроме того, хотелось бы отметить, что одной из приоритетных сфер приложения усилий юристов должна служить разработка целого пакета подзаконных актов — как, например, методических рекомендаций по проведению государственных закупок, положения о конкурсной комиссии и других исполнительных органов государственного заказа. В связи с непростой технологией госзакупок и делегированием ряда полномочий в процессе ее реализации компетентный и систематизированный подход к формированию нормативно-правовой базы позволяет оптимизировать организацию процесса госзакупок и повысить его эффективность.
В заключение следует отметить ту важную роль системы государственного заказа, которую она играет в устойчивом и последовательном социально-экономическом развитии России, а обозначенные проблемы лишний раз свидетельствуют о значительном потенциале воздействия и перспективах роста системы госзаказа.
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2003 г.
Александр Солдаткин, кандидат технических наук Павел Талеров, кандидат исторических наук Санкт-Петербургский филиал Высшей школы экономики
Одним из важнейших элементов нынешней экономики России становится система государственного заказа, современная история развития которой начинается практически с 1997 г., с указа № 305 президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
С точки зрения стратегического планирования, а также исходя из отечественного дореволюционного и мирового опыта, следует отметить, что государственный заказ, размещаемый на конкурсной основе, является одним из наиболее действенных инструментов закупок продукции для государственных нужд. Однако потенциал развития самого государственного заказа далеко не исчерпан.
Проанализируем некоторые проблемы, стоящие на пути государственного заказа в процессе организации взаимодействия различных сторон (субъектов) в системе госзаказа.
Система государственного заказа упрощенно представлена на рис. 1. Из схемы видна возможность оптимизации взаимодействия между указанными субъектами государственного заказа.
Следует отметить, что в зависимости от динамики в экономике (быстрый рост, медленный рост, стагнация, кризис) меняется и характер взаимодействия субъектов государственного заказа. Оценить баланс финансовых потоков в экономической системе можно с помощью следующего простого уравнения:
Y=C+I+G,
где: Y — ВВП (валовой внутренний продукт); С — потребление, которое является функцией располагаемого дохода (доход после уплаты налогов); I — инвестиции;
G — государственные закупки.
Государственные закупки - один из компонентов спроса на
товары, работы и услуги. В свою очередь, эти закупки являются лишь одним из видов государственных расходов. Другой тип включает в себя трансфертные
платежи — такие, как выплаты по социальному обеспечению и платежи социального страхования.
Трансфертные платежи не являются частью спроса на произведенные в экономическом секторе товары, работы и услуги. Однако они косвенно влияют на спрос, являясь антиподом налогов, они увеличивают располагаемый доход так же, как налоги его уменьшают.
Если объем государственных закупок равен величине налогов минус размер трансфертных платежей (Т), то G = Т и правительство имеет сбалансированный бюджет; если же G > Т, то возникает дефицит бюджета; при G < Т имеется положительное сальдо, которое можно использовать на оплату своих обязательств.
Подобные более детальные соотношения динамического баланса на основе статистической информации являются инструментом анализа системы госзаказа более высокого уровня, по сравнению с учетом, и позволяют выработать ориентиры для разработки бюджетно-налоговой политики и достоверного прогноза развития системы госзакупок.
С точки зрения устойчивого поступательного развития экономики следует выделить важнейшие функции, которые выполняет государственный заказ.
Воспроизводственная функция. Механизм государственного заказа позволяет удовлетворить государственные нужды в товарах, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым уровнем качества, что обеспечивает стабильные экономические взаимосвязи с участием государства как хозяйствующего субъекта.
Стимулирующая функция. Государственный заказ, являясь действенным инструментом создания инвестиционного климата, способствует тем самым проведению эффективной структур- ной политики. Наряду с этим, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса.
Функция ценового регулирования. Государственный заказ, влияя на уровень цен при госзакупках, оказывает косвенное воздействие на динамику цен в рыночной экономике в целом.
Стратегическая функция. Направленность развития является одним из ключевых факторов существования социально-экономической системы. И государственный заказ задает эту направленность на краткосрочную перспективу, обеспечивая, в частности, определенный уровень государственных услуг, что, в свою очередь, свидетельствует о степени социальной ориентации политики государства.
Для поиска источников устойчивого экономического развития следует обратиться к некоторым проблемам системы государственного заказа.
Данная классификация позволяет увидеть внутренний потенциал развития системы госзаказа и не противоречит официальным этапам его реализации: формирование, размещение и исполнение.
Несомненно, ключевая проблема планирования закупок -определение потребности госзаказчика (государственных нужд). Эта проблема остается таковой и для всей системы государственного заказа. Ее актуальность, в частности, поддерживается достаточно бурной эволюцией технологий в различных сферах госзакупок. Собственно говоря, эта проблема — тема отдельного разговора. Здесь же хотелось бы обратить внимание на следующее. Само определение термина «потребность» имеет различное толкование для рынка госзакупок и для коммерческого сектора (последний имеет своей приоритетной целью получение прибыли). Не получая ее от своего бизнеса, фирма быстро становится банкротом (ярким примером может служить коммерциализация образования, оказание стоматологических услуг).
Принципиальной особенностью потребностей госзаказчика является их системный характер. Масштабы государства (и сферы госзакупок) совместимы е масштабами общества, поэтому и цели государства в той или иной области имеют сугубо социальную направленность, чего не может себе позволить корпорация любого масштаба.
Различное содержание термина «потребности» для рынка госзакупок и коммерческого сектора приводит к необходимости более внимательно подходить к маркетинговым исследованиям рынков продукции. Простой перенос распространенной в коммерческом секторе концепции маркетинга («найди потребность и удовлетвори ее») может привести к осложнениям, которые отчетливее видны при следующей трансформации: «создай спрос и удовлетворяй его» («ударный» инструмент здесь — реклама).
Среди рыночных концепций маркетинга для госзакупок наиболее приемлема та, которая учитывает влияние закупочной деятельности па среду обитания (экологическая) в сочетании с производственной (экономия бюджетных средств). Естественно, и процесс сегментации рынков товаров, работ, услуг — например, согласно базы данных предложений поставщиков, с учетом вышесказанного существенно отличается от «коммерческой» сегментации.
Значения на рис. 3 показывают уровень экономической эффективности (Э) подрядных конкурсов по округам РФ и в целом по РФ:
Э = (Б- К)/Б % ,
где: Б — объем бюджетных средств, К — цена госконтракта.
Далее рассмотрим проблемы организационного характера. Для этого следует обратиться к такому индикатору состояния системы госзаказа, как эффективность проведения конкурсов по выбору поставщиков (что нагляднее сделать па примере подрядных конкурсных
торгов как одних из наиболее сложных и по предмету конкурса, и по временному фактору).
В качестве другого индикатора выберем среднее число участников подрядных торгов.
При анализе этих данных можно отметить, что госзакупки на конкурсной основе в современной России имеют определенный успех. Однако такой индикатор, как среднее число участников конкурса (около трех по всем видам торгов в РФ), свидетельствует о проблемах в организации таких госзакупок. Опыт же проведения подрядных торгов показывает, что оптимальное число участников конкурса - Jig около 6—7. При этом достигается J достаточный уровень равного доступа к государственному заказу, а также рентабельность самой процедуры конкурса. Возможно, решение организационных проблем, которое в немалой степени зависит от поддержания эффективной конкурентной среды, лежит в глубоком осмыслении государственными служащими содержания самого термина «конкуренция».
Помимо этого необходимо также учитывать синергетический (самосогласованный) характер взаимодействия госзаказчиков и поставщиков в системе государственного заказа. Упрощенно это можно выразить так: потребности в инвестициях у одних (поставщиков) и в продукции у других (госзаказчиков).
К проблемам организации госзакупок примыкает и технология госзакупок. Целесообразно рассматривать госзакупки в виде технологического процесса, основные этапы которого можно представить в виде последовательности целого ряда процедур. В этом случае управляющие воздействия представляются в форме целостного процесса, направленного на достижение целей управления государственными закупками.
Жизненный цикл государственных закупок на бюджетный год в виде технологического процесса приведен в таблице.
Следует подчеркнуть, что учет жизненного цикла продукта (товара), ключевого понятия маркетинга, позволяет увидеть совместимость госзаказа с рыночной концепцией развития экономики. Это следует принимать во внимание прежде всего при размещении госзаказа в наукоемких отраслях экономики, а также в таких, как, например, строительство, продукция которого имеет свой специфический жизненный цикл. Мероприятия по адаптации жизненных циклов позволят избежать госзакупок внеконкурсными методами: запросом ценовых котировок или из единственного источника в конце финансового года и на значительные суммы, что существенно снижает эффективность процесса и увеличивает давление на бюджет.
Что касается проблем правовой сферы, то обнадеживающим фактом является наличие известного интереса законодательных органов к проблеме госзакупок, что выразилось, в частности, в разработке и широком обсуждении всеми заинтересованными сторонами российского общества нового проекта федерального закона о госзакупках с определенной попыткой унифицировать закупочную деятельность в рамках бюджетов разного уровня. Кроме того, хотелось бы отметить, что одной из приоритетных сфер приложения усилий юристов должна служить разработка целого пакета подзаконных актов — как, например, методических рекомендаций по проведению государственных закупок, положения о конкурсной комиссии и других исполнительных органов государственного заказа. В связи с непростой технологией госзакупок и делегированием ряда полномочий в процессе ее реализации компетентный и систематизированный подход к формированию нормативно-правовой базы позволяет оптимизировать организацию процесса госзакупок и повысить его эффективность.
В заключение следует отметить ту важную роль системы государственного заказа, которую она играет в устойчивом и последовательном социально-экономическом развитии России, а обозначенные проблемы лишний раз свидетельствуют о значительном потенциале воздействия и перспективах роста системы госзаказа.
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2003 г.
