— Хороший министр финансов всегда говорит: «Денег нет». Но в Ямало-Ненецком автономном округе такую ситуацию представить трудно. Как организовать эффективное использование бюджетных средств, если этих средств много?
— Как сказал немецкий романист Бертольд Авербах: «Нажить много денег — храбрость, сохранить их — мудрость, а умело расходовать — искусство». Я же считаю, что нажить много денег — это умение. Рост доходов бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа в первую очередь обеспечивается за счет грамотной налоговой политики, которая проводится правительством региона.
Перспективы развития нашего доходного потенциала мы связываем с тесным взаимодействием и сотрудничеством с крупнейшими налогоплательщиками — предприятиями топливно-энергетического комплекса. Кроме того, правительство автономного округа предпринимает для этого собственные меры, среди которых, в частности:
- стимулирование инвестиционной и инновационной активности;
- создание максимально благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса;
- развитие механизмов государственно-частного партнерства;
- завершение подготовки к введению местного налога на недвижимость.
Все это позволяет обеспечивать ежегодный рост поступлений налоговых платежей.
Бюджетная политика — это не только поиск доходов, но еще и рациональное использование имеющихся ресурсов независимо от того, много таких ресурсов или нет.
Ямало-Ненецкий автономный округ не существует в отрыве от страны. Все те проблемы, которые характерны в целом для Российской Федерации и ее субъектов, есть и на Ямале. Негативные процессы в мировой экономике и увеличение соответствующих рисков определяют вектор развития бюджетной системы нашего региона, который направлен прежде всего на ее сбалансированность и устойчивое функционирование. При этом основным инструментом достижения поставленных целей является повышение эффективности использования бюджетных средств.
Правительством автономного округа принята Программа по повышению эффективности бюджетных расходов. В ее рамках уже разработаны и реализуются отраслевые (ведомственные) планы. Все запланированные мероприятия на данном этапе выполнены, что позволяет говорить о формировании в автономном округе устойчивой платформы для применения новых механизмов, призванных повысить ответственность государственных (муниципальных) учреждений за результаты их деятельности и качество оказываемых ими услуг.
Эффективное использование бюджетных средств — не просто красивые слова, это действия, направленные на решение основной задачи публичной власти — повышение уровня жизни населения. Власть может говорить о том, что средства потрачены эффективно и даже подкреплять свои слова отчетностью, но главным критерием остается удовлетворенность населения качеством оказываемых государственных (муниципальных) услуг и качеством своей жизни.
Вы говорите, что на Ямале много денег. Но необходимо понимать, что долгое время наш регион развивался как кладовая углеводородного сырья. И все это время шло (и продолжает идти) масштабное освоение природных богатств округа на благо всей России. При этом социально-культурная, коммунальная, телекоммуникационная и прочие инфраструктуры, транспортная доступность обширных территорий Ямала оставались на уровне значительно ниже среднероссийских показателей. А ведь это районы Крайнего Севера, условия проживания в которых очень непростые! Еще совсем недавно уровень удовлетворенности населения качеством жизни в округе был невысок, и дело не в доходах населения, которые выше общероссийских, а в отсутствии должной инфраструктуры. Сейчас благодаря слаженной работе правительства автономного округа по увеличению доходной базы, а также привлечению средств в рамках государственно-частного партнерства удалось осуществить значительный скачок в создании современной, отвечающей всем запросам населения сети социальных объектов. Решаются жилищные проблемы ямальцев, ведется строительство качественных дорог, проводится благоустройство территорий муниципальных образований, налажено транспортное сообщение как внутри региона, так и за его пределами. Все это невозможно было бы осуществить без грамотного подхода к расходованию бюджетных средств.
— Каковы основные параметры бюджета ЯНАО? И как на них повлиял экономический кризис
— Влияние кризиса на экономику Ямала оказалось не столь критичным, как в других субъектах РФ, тем не менее нестабильность в мировой экономике не обошла нас стороной.
Трудности формирования и исполнения бюджета в кризисные годы определялись снижением поступлений в бюджет налога на прибыль организаций — одного из основных доходных источников бюджета округа. По сравнению с 2008 годом поступления налога на прибыль организаций в 2009 году снизились на 22 процента (рис. 1).
Сегодня основными доходными источниками бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа по-прежнему являются налог на прибыль организаций (более 30 процентов в структуре доходов бюджета округа), НДФЛ, налог на имущество организаций (более 20 процентов каждый). На протяжении последних лет наблюдается положительная тенденция роста налоговых доходов бюджета автономного округа. Уже в 2011 году они увеличились более чем в 1,5 раза по сравнению с 2009 годом (рис. 2).
Объективной оценкой нашей работы можно считать тот факт, что по результатам комплексной оценки, проведенной Минфином России, в декабре 2011 года мы получили грант из федерального бюджета за достижение наилучших показателей роста регионального налогового потенциала. И это с учетом того, что оценка не учитывала основные виды налогов, поступающих от организаций добывающей отрасли.
Отмечу, что бюджет Ямало-Ненецкого автономного округа традиционно является социально ориентированным, около 80 процентов бюджетных средств направляется на финансирование социально значимых расходных обязательств. Данная позиция окружной власти остается неизменной, несмотря на процессы, происходящие на макроэкономическом уровне.
Экономический кризис заставил нас извлечь определенные уроки. Именно он послужил своеобразным толчком к оптимизации бюджетных расходов и созданию механизмов экономии бюджетных средств. По сравнению с докризисными годами практически в два раза сократилась доля расходов консолидированного бюджета автономного округа на общегосударственные вопросы, существенно снизилась доля бюджетного финансирования жилищно-коммунальной отрасли. При этом объемы ассигнований, направляемых на обеспечение социальной сферы, были сохранены. Ни во время кризиса, ни после него ни один проект, направленный на улучшение уровня жизни населения автономного округа, не был приостановлен.
В кратчайшие сроки мы завершили внедрение отраслевой системы оплаты труда, что позволило увеличить заработную плату работникам бюджетной сферы более чем на 30 процентов. Помимо этого в приоритетном порядке ежегодно обеспечивается индексация мер социальной поддержки населения, а также полное исполнение принятых на себя публичных обязательств.
Кризис продемонстрировал необходимость страховки от влияния негативных процессов в мировой экономике. Правительством автономного округа своевременно было принято решение о создании Резервного фонда автономного округа, так называемой подушки безопасности. Первоначальный объем фонда составлял 2 миллиарда рублей, в текущем году мы увеличили его до 13,5 миллиарда. Может возникнуть вопрос: не лучше ли направить эти средства на строительство детских садов, жилья, дорог? Однако нельзя забывать, что экономика Ямала носит моноотраслевой характер и доходы его бюджета напрямую зависят от мировых цен на углеводородное сырье. Поэтому решение о создании фонда считаю абсолютно правильным.
— Перед экономикой ЯНАО стоят большие задачи, решение которых потребует дополнительного финансирования, в том числе бюджетного. Не придется ли прибегнуть к заимствованиям?
— Ямал является одним из немногих регионов, живущих по средствам. Наши расходы в полном объеме обеспечены собственными доходами. На протяжении последних девяти лет мы ни разу не прибегали к заимствованиям. Автономный округ не имеет прямых долговых обязательств, а также кредиторской задолженности. Это говорит о том, что все свои обязательства мы выполняем в срок и в полном объеме. В 2012 году международным рейтинговым агентством Standard& Poor’s была подтверждена кредитоспособность автономного округа.
Вопрос возможного привлечения заемных средств мы рассматриваем исключительно через призму реализации Стратегии социально-экономического развития нашего округа до 2020 года. В последние два года посткризисного развития бюджет округа увеличил свою инвестиционную составляющую. Стратегией заданы основные параметры развития округа, требующие колоссальных капиталовложений, которые впоследствии позволят обеспечить высокую экономическую отдачу от вложенных средств и в перспективе будут работать на пополнение казны автономного округа. Поэтому мы не исключаем возможности привлечения правительством Ямало-Ненецкого автономного округа заимствований при реализации наиболее важных крупномасштабных инвестиционных проектов.
— С 2014 года бюджет Российской Федерации станет полностью программным. Такое же будущее ждет бюджеты всех субъектов РФ. Округ готов работать на новых условиях?
— Ямал всегда оперативно реагировал на все реформы, проводимые в стране, в том числе и в сфере управления государственными финансами. Мы не сомневаемся, что бюджетная система автономного округа будет готова к успешному осуществлению перехода на программный бюджет и все необходимые предпосылки для этого имеются.
Так, в 2011 году завершен процесс внедрения механизмов управления по результатам в исполнительных органах государственной власти автономного округа, что позволило ежегодно распределять более 90 процентов расходов окружного бюджета программно-целевым методом на основе оценки ДРОНДов субъектов бюджетного планирования. В 2012 году проделана значительная работа по разработке нормативной правовой базы автономного округа по переходу на программный бюджет. Сейчас проходит заключительная стадия согласования проектов правовых актов, утверждающих перечень государственных программ автономного округа, а также регламентирующих процедуры разработки, утверждения и реализации государственных программ, взаимодействия исполнительных органов государственной власти автономного округа в данном процессе.
Уже в 2013 году мы планируем внедрить элементы программного бюджета, в частности сформировать аналитическое представление бюджета, что позволит в процессе его исполнения выявить слабые места и подойти к процессу формирования программного бюджета на 2014 год полностью подготовленными.
— Минфин России делает ставку на прозрачность бюджетной системы, ее открытость для общества. Что для этого делается в ЯНАО?
— Специфика таких относительно небольших по численности населения регионов, как наш, в том, что власть находится в тесном контакте с гражданами и общество может влиять на принимаемые правительством автономного округа решения. Это касается и взаимоотношений, связанных с осуществлением бюджетного процесса.
У нас уже много сделано в данном направлении. Не случайно на протяжении ряда лет Минфин присваивает Ямалу I степень качества организации бюджетного процесса, оценивая в том числе показатели, характеризующие степень прозрачности бюджетного процесса. Более двух лет функционирует сайт департамента финансов автономного округа, где размещаются проекты нормативных правовых актов, различная бюджетная отчетность, ежегодные доклады о деятельности департамента, публикуются сведения, характеризующие развитие муниципальных финансов. Любой желающий может оставить электронное обращение, получить консультацию по интересующему вопросу или записаться на личный прием.
В автономном округе законодательно закреплено и активно реализуется право граждан на участие в проведении публичных слушаний по вопросам обсуждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении на региональном и муниципальном уровнях. На регулярной основе проводится изучение общественного мнения о качестве оказываемых государственных (муниципальных) услуг.
Не секрет, что Минфин России планирует развивать информационную систему «Электронный бюджет». Я считаю, что Ямало-Ненецкий автономный округ готов к ее внедрению: все необходимые для этого технические и кадровые ресурсы у нас есть. Напомню, что данная система позволит повысить эффективность общественного мониторинга бюджетных расходов.
— Каковы особенности системы межбюджетных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе?
— Наверное, в каждом регионе межбюджетные отношения имеют свои особенности, и причин тому немало — начиная с несовершенства бюджетного и налогового законодательства, нормативной правовой базы, регулирующей разграничение полномочий между уровнями власти, и заканчивая такими объективными факторами, как уровень развития экономики территории, климат, демографическая ситуация. Ямал не является исключением.
Правительством автономного округа ведется целенаправленная работа по укреплению финансовых основ местного самоуправления. Это наша принципиальная позиция. В автономном округе сложилась положительная тенденция ежегодного прироста объемов межбюджетных трансфертов, направляемых в муниципальные образования. За последние пять лет этот прирост составил около 60 процентов. В общем объеме межбюджетных трансфертов достаточно большой удельный вес — более 70 процентов — имеют целевые трансферты.
Учитывая нашу специфику, связанную с обширностью территории, окружная власть не стремится во чтобы то ни стало самостоятельно исполнять государственные полномочия в ущерб качеству оказываемых услуг, поэтому особенностью межбюджетных отношений на Ямале можно назвать децентрализацию исполнения отдельных государственных полномочий. Если муниципальное образование имеет возможность лучше осуществить то или иное государственное полномочие, на окружном уровне принимается решение о делегировании данного полномочия с соответствующим финансовым обеспечением, включая, безусловно, расходы на администрирование. При общем объеме межбюджетных трансфертов более чем в 50 миллиардов рублей 40 процентов этих средств передается в форме субвенций.
Не менее важным для нас является участие в софинансировании вопросов местного значения. Межбюджетные субсидии предоставляются, в частности, на строительство объектов социально-культурной сферы и инженерной инфраструктуры, улучшение жилищных условий граждан, финансирование программы капитального ремонта жилищного фонда, участие в спортивных и культурных мероприятиях, развитие системы образования.
Можно констатировать, что в целом система межбюджетных отношений в автономном округе соответствует общепринятым базовым требованиям. Вместе с тем назрела необходимость создания новых механизмов, повышающих мотивацию местных органов власти к созданию условий для развития предпринимательской и инвестиционной деятельности, расширению на этой основе собственной доходной базы. Поэтому правительство автономного округа в ближайшем будущем намерено разработать основные бюджетные правила по поддержке муниципалитетов, введение которых будет сопровождаться усилением ответственности за неэффективную бюджетную политику.
Справка «Бюджета»
Альбина Петровна СВИНЦОВА
С 1977 г. работает в финансовой системе Ямало-Ненецкого автономного округа. Прошла путь от ревизора-инспектора до первого заместителя начальника департамента финансов.
В 1998 г. назначена начальником департамента финансов администрации Ямало-Ненецкого автономного округа.
С 2001 г. — заместитель губернатора, директор департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа.
Кандидат экономических наук, заслуженный экономист Российской Федерации, отличник финансовой работы. Стаж работы в финансовой системе свыше 30 лет.
Удостоена правительственных наград.
Замужем, имеет сына.
