Механизмы финансирования социальной сферы муниципалитетов

На финансирование социальной сферы приходятся самые крупные статьи расходов бюджетов городских округов и муниципальных районов. Финансовые средства на эти цели формируются как за счет собственных доходов местных бюджетов, так и за счет субвенций из вышестоящих бюджетов. При этом соотношение между собственными и государственными средствами определяется законодательным разграничением полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Это соотношение в течение последних лет неоднократно менялось, и оптимальность сегодняшней модели финансирования далеко не очевидна. Автор статьи анализирует с этой точки зрения три ключевые и наиболее затратные отрасли социальной сферы: образование, здравоохранение и социальную политику (социальная поддержка и социальное обслуживание населения).

Роальд Владимирович БАБУН, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ)

К истории вопроса

Еще в период до 1917 года на городских и земских органах власти лежала ответственность за финансирование школ, больниц, домов призрения, помощь малообеспеченным, одиноким (дети-сироты, старики), инвалидам. Огромные расстояния и слабые транспортные связи делали иной подход просто невозможным. В СССР социальные вопросы также в основном решались на местном уровне, хотя при единой государственной собственности и финансовой системе средства на эти цели выделялись и распределялись централизованно.

Иная ситуация возникла в постсоветской России в связи с формированием МСУ как относительно автономного уровня публичной власти, наделенного собственными полномочиями и финансовыми источниками. Необходимо было четко разграничить полномочия между органами госвласти и органами МСУ и определить источники их финансирования. В связи с этим в российском законодательстве появился термин «вопросы местного значения». Закон № 131-ФЗ (ст. 1 и 2) относит к вопросам местного значения вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами МСУ самостоятельно и под свою ответственность. От того, каков будет перечень этих вопросов, зависит потребность МСУ в финансовых средствах. При этом возникает вопрос: по какому критерию можно различать вопросы местного и государственного значения и определять перечень вопросов, передаваемых органам МСУ?

Существуют разные взгляды на то, что следует относить к вопросам местного значения. О. И. Генисаретский и В. Л. Глазычев1 еще 15 лет назад сформулировали самый важный критерий разграничения полномочий и финансовых обязательств — наличие или отсутствие государственных социальных стандартов на решение того или иного вопроса, на уровень и качество предоставляемых услуг. Причем речь может идти только о социальных стандартах, определяющих потребность в бюджетных расходах, а не о технических, санитарных, экологических и других стандартах и нормативах, устанавливаемых органами государственной власти и обязательных для исполнения. Муниципальное сообщество постоянно требует от федерального законодателя установления государственных минимальных социальных стандартов на предоставление важнейших социальных услуг, с тем чтобы на этой базе обоснованно определять потребность в финансовых средствах. Между тем согласно действующему законодательству государственные минимальные социальные стандарты должны устанавливаться только на решение вопросов, относящихся к полномочиям федеральных органов. На решение вопросов регионального значения должны устанавливаться региональные минимальные социальные стандарты и нормативы бюджетных расходов, а на решение вопросов местного значения — муниципальные социальные стандарты и нормативы. В статье 53 Закона № 131-ФЗ указано, что органы МСУ самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. То есть вопросы местного значения — это вопросы, решаемые органами МСУ по местным нормативам и правилам и за счет собственных доходов.

Очевидно, что по таким вопросам, как школьное образование, здравоохранение, социальная поддержка отдельных категорий граждан, государство обязано устанавливать минимальные социальные стандарты и рассчитывать финансовые средства на реализацию их требований. Но тогда данные вопросы должны быть исключены из перечня вопросов местного значения и объявлены вопросами государственного значения. Соответственно их финансирование должно осуществляться из вышестоящих бюджетов.

Пути решения данной проблемы были определены в Конституции РФ (ч. 2 ст. 132), согласно которой органы МСУ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Значит, тот или иной вопрос, фактически решаемый на муниципальном уровне, может быть провозглашен либо вопросом местного значения, либо отдельным государственным полномочием. В последнем случае его финансирование должно осуществляться за счет субвенций из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, чьи полномочия выполняют органы МСУ.

Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий на местный уровень является эффективной и целесообразной. В этом случае органы МСУ выступают перед населением в качестве агентов государства на местах. Такая передача позволяет экономить затраты на создание территориальных органов госвласти, лучше учитывать местные условия и особенности для улучшения обслуживания населения, а главное — привлекать общественность к участию в решении отдельных вопросов и поставить их исполнение под контроль населения.

Следует учитывать, что всякое полномочие органа публичной власти по решению того или иного вопроса включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и непосредственное исполнение, то есть реальное предоставление тех или иных услуг. Для вопросов местного значения, исходя из вышеизложенного, все эти три компонента должны быть закреплены за органами МСУ. Для вопросов государственного значения, передаваемых органам МСУ, должны делегироваться только полномочия по предоставлению услуг. На каждом уровне публичной власти органы, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающие минимальные социальные нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должны знать, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение через предоставление субвенций.

Изменение перечня вопросов местного значения

Сопоставим нормы Закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закона с тем же названием от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в его первоначальной редакции и этого же закона по состоянию на 1 января 2012 года, то есть после внесения в него многочисленных изменений и дополнений.

Общее количество вопросов местного значения за прошедший период непрерывно возрастало. Так, для городского округа с момента принятия Закона № 131-ФЗ до начала 2012 года общее количество вопросов местного значения увеличилось с 27 до 42, то есть практически в 1,5 раза. Однако социальной сферы, как будет показано ниже, это не коснулось, и здесь возобладала прямо противоположная тенденция. При этом до принятия Закона № 131-ФЗ отсутствовал четкий порядок наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями. В отраслевых федеральных законах имелись десятки норм, возлагающих на органы МСУ те или иные государственные социальные функции и обязательства, не обеспеченные финансированием. Особо обременительным для местных бюджетов было предоставление различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения, установленных федеральными законами, — так называемые федеральные мандаты. На органы МСУ были возложены, в частности, такие функции, как организация выплаты государственных пенсий, выплата детских пособий, перечисление средств в ФОМС за неработающее население, расчет и выплата компенсаций по оплате жилищно-коммунальных услуг для малообеспеченных и льготных категорий граждан (жилищные субсидии). В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных мандатов превышала треть всех расходов бюджета. В период 2000−2003 годов часть названных функций была возвращена органам госвласти: организация работы по выплате государственных пенсий, выплата средств в ФОМС за неработающее население и др. Это позволило снизить нагрузку на местные бюджеты. Однако в целом решить проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, не удавалось.

Закон № 131-ФЗ явился в этих вопросах огромным шагом вперед. Однако он не установил единого и конкретного порядка и требований к обязательности передачи органам МСУ отдельных государственных полномочий. Рассмотрим, как это было реализовано в ключевых отраслях социальной сферы.

Образование

В Законе № 154-ФЗ (п. 6 ч. 2 ст. 6) к вопросам местного значения в сфере образования была отнесена организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Фактически на органы МСУ была возложена вся полнота ответственности за финансирование системы образования, кроме высшего.

Совершенно другой подход содержится в Законе № 131-ФЗ (п. 13 ч. 1 ст. 16). По сравнению с Законом № 154-ФЗ из сферы полномочий органов МСУ было исключено профессиональное образование. Кроме того, финансовое обеспечение образовательного процесса в школах было перенесено на органы государственной власти субъектов РФ. Однако не были определены конкретный перечень финансовых обязательств субъекта РФ в сфере образования и механизм их обеспечения. Более полно этот вопрос изложен в Законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 26.3 этого закона (п. 13) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относит «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов РФ».

Различие между приведенной формулировкой и формулировкой Закона № 131-ФЗ заключается не только в большей детализации, что немаловажно само по себе, но и в прямом указании на необходимость установления законами субъектов РФ нормативов предоставления образовательных услуг и выделения субвенций местным бюджетам. Таким образом, субъекты РФ были наделены полномочиями по нормативно-правовому обеспечению и финансированию образовательного процесса и лишь функции его практической организации (исполнение), а также содержание школьных зданий и коммунальные расходы, действительно зависящие от местных условий, остаются у органов МСУ и финансируются за счет собственных доходов местных бюджетов. Подход, принятый в сфере образования, можно считать оптимальным.

Социальная политика

В Законе № 154-ФЗ (п. 28 ч. 2 ст. 6) к вопросам местного значения было отнесено обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Обеспечение социальной поддержки — понятие широкое. И оно давало возможность органам государственной власти возлагать на МСУ обширный круг нефинансируемых социальных обязательств.

В Законе № 131-ФЗ (первоначальная редакция) такие формулировки были исключены из перечня вопросов местного значения. За органами МСУ были оставлены только вопросы опеки и попечительства (п. 21 ч. 2 ст. 16) и предоставления субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг для отдельных категорий граждан (п. 35). При дальнейшей корректировке закона эти вопросы также были исключены из перечня вопросов местного значения, а в дополнительной ст. 16.1 указано, что органы МСУ (городских округов) имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству за счет доходов местных бюджетов. Таким образом, никаких расходных обязательств в сфере социальной политики за органами МСУ не осталось.

В отличие от сферы образования в Законе № 184-ФЗ было указано, что органы государственной власти субъектов РФ могут передавать органам МСУ городских округов и муниципальных районов часть своих полномочий в сфере социальной политики с выделением соответствующих субвенций, однако делать это не обязаны. Разные субъекты РФ отреагировали на эту норму по-разному. Одни возвратили своими законами соответствующие полномочия органам МСУ, сохранили сложившуюся сеть муниципальных социальных учреждений и выделили субвенции на исполнение ими переданных государственных полномочий. Для решения вопросов опеки и попечительства в структурах местных администраций были созданы необходимые подразделения. Другие субъекты РФ пошли прямо противоположным путем: сосредоточили у себя весь объем полномочий в сфере социальной политики, преобразовали муниципальные социальные учреждения в государственные, а их имущественные комплексы перевели из муниципальной в государственную собственность. Причем согласия органов МСУ на принудительное изъятие принадлежащего им муниципального имущества никто не спрашивал. Отстранение органов МСУ от решения вопросов социальной политики на своих территориях является как минимум неразумным.

Здравоохранение

В Законе № 154-ФЗ к вопросам местного значения в сфере здравоохранения были отнесены (п. 7 ч. 2 ст. 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения. Какие учреждения здравоохранения должны быть отнесены к муниципальным, закон не определил.

В Законе № 131-ФЗ данный вопрос был конкретизирован. К вопросам местного значения городского округа (п. 14 ч. 1 ст. 16) была отнесена организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. Предоставление специализированных видов медицинской помощи было отнесено к расходным полномочиям органов государственной власти.

Таблица. Удельный вес субвенций в расходах бюджета г. Новокузнецка по основным отраслям социальной сферы за 2011 и 2012 гг.

Статьи расходов	2011 г.			2012 г.
Статьи расходов	Расходы, млн руб.	Субвенции, млн руб.	Удельный вес субвенций в расходах, %	Расходы, млн руб.	Субвенции, млн руб.	Удельный вес субвенций в расходах, %
Всего расходов	17 463,0	4922,3	28,2	18 069,3	6926,9	38,3
Образование всего	5644,4	2195,5	38,9	6760,2	2589,0	38,3
Дошкольное образование	1839,1	80,0	4,3	2261,5	154,4	6,8
Общее образование	3108,9	1986,1	63,9	3798,8	2296,9	60,4
Молодежная политика и оздоровление детей	127,2	70,1	55,1	156,3	70,1	44,8
Другие вопросы образования	540,1	69,3	12,8	519,6	67,6	13,0
Здравоохранение всего	2081,3	38,3	1,8	1970,8	1516,2	76,9
Стационарная медицинская помощь	1148,9	─	─	851,7	665,6	78,1
Амбулаторная медицинская помощь	618,0	─	─	417,3	346,1	82,9
Скорая медицинская помощь	197,4	36,1	18,3	232,0	203,8	87,8
Другие вопросы здравоохранения	108,6	2,2	2,0	458,7	289,9	63,2
Социальная политика всего	2498,1	2416,4	96,7	2848,9	2764,6	97,0
Социальное обслуживание	459,1	426,4	92,9	487,2	465,0	95,4
Социальное обеспечение	1756,1	1734,6	98,8	2023,6	1994,0	98,5
Охрана семьи и детства	146,0	135,6	92,9	191,9	179,7	93,6
Другие вопросы социальной политики	119,7	119,7	100	126,2	125,9	99,7
Сумма трех отраслей социальной сферы	10 223,8	4650,2	45,5	11 579,9	6869,8	59,3
Доля трех отраслей социальной сферы в расходах бюджета, %	58,5	94,4		64,1	99,2

Данная система существовала до начала 2012 года, пока не вступили в силу Закон № 323-ФЗ «Об охране здоровья населения в Российской Федерации» и соответствующие изменения в Закон № 131-ФЗ. Сущность изменений состоит в передаче основных полномочий и расходных обязательств в сфере здравоохранения с муниципального на региональный уровень. Измененная редакция ст. 16 Закона № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения только создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи. Развернутый перечень полномочий органов МСУ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения приведен в Законе № 323-ФЗ.

Таким образом, в сфере здравоохранения с 2012 года вводится та же модель, которая ранее была принята в сфере социальной политики. Все полномочия передаются от органов МСУ к органам государственной власти субъектов РФ, которые могут передавать осуществление части этих полномочий органам МСУ в качестве государственных полномочий с сохранением сложившейся сети муниципальных медицинских учреждений и их финансированием за счет субвенций. И здесь разные субъекты РФ могут принимать прямо противоположные решения.

Общей проблемой для всех трех сфер являются недостаточные объемы субвенций, не обеспечивающие качественного предоставления услуг. Многие субъекты РФ, бюджеты которых сводятся с дефицитом, сознательно занижают финансовые нормативы предоставления субвенций, а граждане обоснованно предъявляют претензии муниципальным учреждениям, предоставляющим услуги. Решение этой проблемы требует оздоровления всей финансовой системы государства.

В качестве конкретного примера системы финансирования социальной сферы был рассмотрен г. Новокузнецк. Кемеровская область возвратила городским округам и муниципальным районам переданные ей полномочия в сферах социальной политики и здравоохранения, сохранила сеть муниципальных учреждений и установила систему субвенций. Для оценки ситуации в социальной сфере Новокузнецка был проведен анализ расходов бюджета города по отраслям социальной сферы в утвержденных бюджетах города за 2011 и 2012 годы и объемов субвенций из бюджета области по этим же сферам. Такой анализ позволил выявить долю расходов города и области по отдельным отраслям социальной сферы (см. таблицу).

Как видно из таблицы, на финансирование трех ключевых отраслей социальной сферы в 2011 году было израсходовано 58,5 % общих расходов бюджета Новокузнецка, а в 2012 году предусмотрено уже 64,1 %. То есть это самая крупная и возрастающая часть бюджетных расходов. В целом на выполнение государственных полномочий в Новокузнецке в 2011 году было израсходовано 28,2 % общего объема расходов бюджета, а в 2012 году предусмотрено уже 38,3 %. По трем отраслям социальной сферы эта доля составляла в 2011 году 45,5 %, в 2012 году — 59,3 %. Субвенции на финансирование этих отраслей в 2011 году составили 94,4 % общего объема субвенций, а в 2012 году ожидается 99,2 %.

Выводы

1 Содержание и развитие социальной сферы в основной своей части следует считать вопросами не местного, а государственного значения. Установление стандартов предоставления основных услуг социальной сферы, системы социальных льгот и нормативов финансирования должно быть прерогативой и ответственностью государства.

2 Данный подход практически реализуется в современной политике Российского государства, вследствие чего объем собственных полномочий органов МСУ в социальной сфере неуклонно сокращается.

3 Органы МСУ могут более эффективно исполнять отдельные государственные полномочия в отраслях социальной сферы, требующие постоянной работы с населением и участия общественности, вследствие чего передача исполнения этих полномочий на муниципальный уровень и сохранение сети муниципальных учреждений социальной сферы являются целесообразными.

4 Объемы субвенций, выделяемых местным бюджетам на исполнение переданных государственных полномочий, должны быть достаточными для качественного предоставления услуг.

5 Из имеющихся моделей делегирования государственных полномочий органам МСУ наиболее целесообразной представляется модель, принятая в сфере школьного образования, согласно которой предоставление образовательных услуг однозначно отнесено к полномочиям органов МСУ, а органы государственной власти субъектов РФ обязаны устанавливать минимальные социальные стандарты предоставления услуг и обеспечивать их финансирование через субвенции. Менее эффективной представляется модель, принятая в здравоохранении и социальной политике, когда субъекты РФ могут по своему представлению передавать или не передавать соответствующие полномочия органам МСУ.

6 Отстранение органов МСУ от участия в поддержании и развитии социальной сферы на своих территориях противоречит самой природе местного самоуправления и представляется необоснованным. В то же время отдельные муниципальные образования, не имеющие необходимой материальной базы и квалифицированного персонала для предоставления услуг социальной сферы, должны иметь право отказываться от наделения их соответствующими государственными полномочиями.

Механизмы финансирования социальной сферы муниципалитетов

К истории вопроса

Изменение перечня вопросов местного значения

Образование

Социальная политика

Здравоохранение

Выводы

Рекомендуем посмотреть

Финансы

Финансы

Выставки, форумы, конференции

Обеспечить золоту ликвидность на внутреннем рынке

Консервативный прогноз развития регионов РФ

Удмуртия: плюсы ЕНП, долговая политика и новые перспективы региона