Надо сказать, что многие из них будут реализованы даже раньше, чем планировалось - начиная уже с 2004 года. Так, в рамках компенсации отмены налога с продаж субъекты Федерации дополнительно получат 1% ставки налога на прибыль, 50% акцизов на водку и ликеро-водочные изделия, 30% налогов на малый бизнес. В рамках концепции «обмена» налоговыми доходами предлагается повысить, исходя из расчетов, долю федерального бюджета в налоге на добычу углеводородного сырья.
- Поясните, пожалуйста, ситуацию с доходами местных бюджетов, которые - как следует из ваших данных - теряют ряд крупных доходных источников - например, налог на прибыль и налог на имущество организаций.
- По предварительным расчетам, расходные обязательства местных бюджетов сокращаются примерно на 25-30%. Это, кстати, не означает, что местные бюджеты станут меньше по расходам. Например, учебный процесс в школах или адресные жилищные субсидии по-прежнему будут финансироваться из местных бюджетов, но уже за счет субвенций, по-скольку регулирование этих вопросов передается
субъектам Федерации. Для того, чтобы региональные бюджеты имели возможность предоставлять эти субвенции, необходимо перераспределить в их пользу налоговые доходы.
Лучший «кандидат» для такой централизации -налог на прибыль организаций, один из самых неравномерно размещенных и мобильных доходных источников. Менее однозначная ситуация с налогом на имущество организаций. С одной стороны, его налоговая база немобильна и в принципе хорошо «подходит» именно для местных бюджетов. С другой стороны, в настоящее время она довольно неравномерно размещена внутри субъектов Федерации. По расчетам получилось, что 100% этого налога должно зачисляться в региональные бюджеты.
В то же время, многое будет зависеть от «целевой» степени выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В новых условиях, когда местные власти уже не будут отвечать за социальные обязательства государства, включая, например, зарплату учителям, она может быть уменьшена при одновременном увеличении налоговой составляющей доходов муниципалитетов -в том числе за счет налога на имущество организаций. Правда, здесь есть ряд сложностей, поскольку впрямую установить нормативы отчислений от регионального налога в местные бюджеты нельзя. Это не гарантирует местным бюджетам соответствующих доходов (например, региональные власти могут понизить ставку налога или вообще не ввести его). При этом, в любом случае, зафиксированные в Бюджетном кодексе нормативы будут выполнять роль лишь «минимальных гарантий», поскольку субъекты Федерации, безусловно, будут иметь право передавать в местные бюджеты часть своих налоговых доходов по единым долгосрочным нормативам.
- Как будет разделен между бюджетами налог на доходы физических лиц?
- Как и сейчас, 100% этого налога будет поступать в территориальные бюджеты. Более того, согласно расчетам, не нужно менять и действующую в настоящее время общую пропорцию (50 на 50) распределения поступлений этого налога между региональными и местными бюджетами. Однако принцип закрепления меняется. Каждому поселению и муниципальному району Бюджетным кодексом гарантируется по 15% поступ- лений от налога на доходы физических лиц (соответственно, городские округа получат 30%, это общий и для других налогов принцип). Еще не менее 20% этого налога поступят в местные бюджеты по нормативам, которые обязаны будут установить региональные органы власти. Эти нормативы могут быть едиными для всех муниципалитетов, либо дифференцированными (это и есть «остаток» регулирующих налогов).
Такая схема предложена по двум причинам. Во-первых, в разных регионах соотношение между расходными обязательствами районных и поселенческих бюджетов будет различным. Региональные законодатели смогут, используя эти 20% поступлений, найти оптимальное для каждого региона решение. Во-вторых, налог на доходы физических лиц уплачивается по месту размещения предприятий, а не по месту жительства. Если неравномерность размещения этого налога окажется слишком высокой, региональные власти смогут частично перераспределять этот налог в пользу менее развитых муниципалитетов, в том числе - в равном объеме на душу населения, т.е. создавая условную ситуацию, когда этот налог платился бы всеми по месту жительства.
- Какое место отводится бюджетному выравниванию в формируемой системе межбюджетных отношений?
- Надеюсь, основные принципы и инструменты действующего с 2001 года механизма финансовой поддержки субъектов Федерации через 5 фондов будут закреплены законодательно и распространены на взаимоотношения региональных и местных бюджетов. Каждый из этих фондов имеет свою цель и механизмы функционирования. Так, дотации Фонда финансовой поддержки регионов направлены на общее выравнивание бюджетной обеспеченности. Субсидии Фонда софинансирования социальных расходов и Фонда регионального развития дополняют их путем долевого софинансирования отдельных текущих или инвестиционных расходов территориальных бюджетов. Субсидии созданного при поддержке МБРР Фонда реформирования региональных финансов предоставляются на конкурсной основе регионам, реализующим программы реформирования общественных финансов (в настоящее время такие программы полностью выполнены в пяти регионах, еще 10 регионов находятся на различных стадиях их реализации). Наконец, субвенции из Фонда компенсаций предоставляются на реализацию федеральных законов через бюджеты регионов.
Я считаю, что в новых условиях должна существенно возрасти роль Фонда софинансирования социальных расходов. В большинстве федераций общегосударственная политика проводится именно через долевые субсидии, которые дают возможность финансовыми, а не административными методами влиять на расходную политику субнациональных властей. Самостоятельность регионов и муниципалитетов сохраняется, но одновременно для них создаются стимулы принимать решения с учетом общенациональных приоритетов и рекомендательных стандартов - например, в школьном образовании, здравоохранении и т.д. При этом вполне может учитываться и бюджетная обеспеченность регионов - например, для более обеспеченных территорий субсидия может составлять 20%, а для малообеспеченных - 80% субсидируемых расходов.
Принципиально важно, чтобы при оценке бюджетной обеспеченности - независимо от того, используется ли она для распределения дотаций или субсидий – не применились отчетные или прогнозные данные о доходах и расходах отдельно взятых территорий. В этом случае у регионов-реципиентов появляются стимулы занижать доходы и завышать расходы. Параметры, используемые при «горизонтальном» выравнивании, должны характеризовать регион, его экономику, население, географические условия, а не результаты бюджетной политики властей. В федеральных методиках этот принцип соблюдается, теперь нужно перевести его на уровень регионов.
- Некоторые эксперты считают предлагаемую схему выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов слишком сложной...
- Нам необходимо найти баланс между простотой схемы выравнивания и гарантиями учета интересов местного самоуправления. Самое простое - зафиксировать наиболее общие принципы в Бюджетном кодексе и передать решение этого вопроса субъектам Федерации. Я уверен, что со временем политический процесс привел бы к формированию в регионах вполне эффективных и прозрачных схем выравнивания местных бюджетов. Проблема в том, что это может сильно затянуться. Никто не мешал региональным властям за 90-е годы перейти к более прогрессивным, чем нынешнее «согласование доходов и расходов», моделям выравнивания. По тем или иным причинам в большинстве субъектов Федерации этого не произошло. В результате, местное самоуправление вполне обоснованно, на мой взгляд, ставит вопрос о более детальном, а значит и более сложном регулировании распределения финансовой помощи местным бюджетам непосредственно в федеральном законодательстве. При этом опасения о сложности о сложности этого регулирования я считаю сильно преувеличенным. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов предлагается проводить через три фонда, два из которых создаются на региональном, один на районном уровне. Районный фонд будет выравнивать , бюджеты поселений по очень упрощенному аналогу федеральной методики, региональный фонд финансовой поддержки поселений поподушевому принципу (по сути, по предельно простой формуле, пропорционально численности населения). Регион может делегировать эти функции району, т.е. выравнивание поселений может быть сосредоточено только на районном уровне. В этой ситуации субъект Федерации будет заниматься лишь выравниванием бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, причем с возможностью выбрать между «трансфертной» и «подушевой» схемой.
- Насколько, по вашему мнению, необходим режим «отрицательных трансфертов»?
- Без него нельзя закреплять за местными бюджетами налоговые доходы по единым нормативам, поскольку почти в каждом регионе найдутся несколько «сверхобеспеченных» муниципалитетов. В то же время, «отрицательные трансферты» должны быть исключением, а не правилом. Поэтому критерий «сверхобеспеченности» должен быть достаточно высоким. В принятом во втором чтении законе об общих принципах местного самоуправления он установлен на оптимальном, на мой взгляд, уровне двукратного превышения средней по региону бюджетной обеспеченности. Кроме того, изъятие «сверхдоходов» должно быть ограничено и осуществляться по четкой формуле. При таких условиях «отрицательный трансферт» решает поставленные перед ним задачи, не ущемляя интересы ни регионов, ни муниципалитетов.
- Успеют ли на местах подготовиться ко всем этим ново введениям?
- Многие из них уже используются в бюджетной практике. В действующем законодательстве нет никаких препятствий для внедрения элементов ноной системы межбюджетных отношений на региональном уровне, начиная уже с 2004 года. Таким образом, у наиболее заинтересованных в реформе субъектов Федерации и муниципальных образований будет как минимум два года для отладки новой системы межбюджетных отношений - в том числе, переподготовки и подготовки региональных и особенно муниципальных финансистов, не дожидаясь вступления в силу закона о местном самоуправлении и поправок к Бюджетному кодексу.
Думаю, и федеральный центр подключится к этой работе. Например, в текущем году Минфином России будут приняты методические рекомендации субъектам Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений в новых условиях.
- Прокомментируйте, пожалуйста, дискуссию вокруг вопроса о временной финансовой администрации.
- Полагаю, она идет в конструктивном русле. Сама идея почти никем не подвергается сомнению. Расширение финансовой самостоятельности региональных и местных властей требует соответствующих механизмов финансовой ответственности или, если хотите, защиты от бюджетного популизма. Другое дело, нужны гарантии от злоупотреблений этим инструментом. Заложенные в одобренных законопроектах и поправках к Бюджетному кодексу принципы, на мой взгляд, четко позиционируют временную финансовую администрацию в качестве механизма вывода региона или муниципалитета из финансового кризиса.
Вводиться она может не ранее чем через два года после вступления в силу новой системы межбюджетных отношений, только по решению арбитражного суда при наличии четкого критерия наступившей или приближающейся неплатежеспособности. При этом полномочия временной финансовой администрации ограничены разработкой и контролем за реализацией плана финансового оздоровления.
- Как, по вашему мнению, изменится в результате реформы структура доходов и расходов бюджетной системы?
-На уровне «федеральный бюджет – консолидированные бюджеты субъектов Федерации» существенных сдвигов как по доходам, так и по расходам не ожидается. Внутри субъектов Федерации прогнозируется сдвиг налоговых доходов на региональный уровень. Видимо, возрастет доля региональных бюджетов и в конечных расходах, но в значительно меньшей степени, поскольку местные бюджеты будут получать значительные субвенции. Детали распределения налогов еще будут обсуждаться, но в целом и местные, и региональные бюджеты получат адекватные их полномочиям и значительно более надежные и равномерно размещенные доходные источники с существенным потенциалом для роста.
Но главные изменения будут заключаться не в объеме, а в структуре доходов и расходов, отражающих новое качество межбюджетных отношений. Расходы субнациональных бюджетов будут четко разделены на собственные, за которые власти отвечают перед избравшими их гражданами, и на «делегированные», за которые придется отвечать перед вышестоящими властями. Доля собственных расходов существенно возрастет, а преобладающие в настоящее время обязательства с неопределенным правовым статусом («необеспеченные мандаты») со временем полностью исчезнут. В доходах субнациональных бюджетов резко сократится доля столь же неопределенных регулирующих доходов.
Все это означает существенное расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности региональных и местных властей, то есть решительный шаг к российской модели бюджетного федерализма.
- И как вы определили бы ее основные черты ?
- Концептуально она, видимо, будет близка к канадской модели, сочетая в себе черты «конкурентного» и «кооперативного» федерализма. Американский опыт привлекает своей приверженностью разделению и самостоятельности властей всех уровней. В то же время, сложившиеся у нас межбюджетные отношения тяготеют к германскому опыту с его ориентацией на совместные (пересекающиеся) полномочия и ответственность и, как следствие, сложные процедуры согласования основных финансовых решений.
Полагаю, что практически сформированный к настоящему времени пакет из четырех законов (законы об организации органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, внесении поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы) определил оптимальные для среднесрочной перспективы характеристики российского бюджетного федерализма. Так, расщепление основных налогов и сильное выравнивание будут сближать его с «кооперативной» моделью, а самостоятельность в основных расходах и неприятие «мандатов» (при том, что в тех же США эта проблема тоже пока не решена) с «конкурентной».
Принципиально важным является то, что это будет реальный, а не «бумажный», как сейчас, бюджетный федерализм - одно из основных конкурентных преимуществ любой страны. История учит, что в последние 500 лет наиболее экономически развитые или быстро развивающиеся страны юридически или фактически были федерациями. Это Нидерланды XVI-XVII веков, Англия XVIII-XIX веков, США XX века. Экономический лидер XXI века, скорее всего, тоже будет федерацией. Если мы энергично проведем намеченную фундаментальную реформу, то этой федерацией вполне может оказаться Российская.
Беседовал Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2003 г.
