Одной из актуальных задач в рамках реализации системы мер по реформированию сектора государственного управления является совершенствование ведомственного контроля. В Казначействе России этот процесс осуществляется на основе Концепции развития внутреннего контроля и аудита (далее – Концепция), утвержденной на ведомственной коллегии в 2005 г.
Наличие в Федеральном казначействе эффективно функционирующей системы ведомственного контроля обусловлено необходимостью удовлетворения ряда основных потребностей:
- в бесперебойном и сбалансированном функционировании всех элементов трехуровневой организационной структуры ведомства (центральный аппарат Федерального казначейства – управления Федерального казначейства – отделения Федерального казначейства) для обеспечения задач и функций в установленной сфере деятельности;
- в оперативном, устойчивом межведомственном взаимодействии, включая высокоскоростной и защищенный информационный обмен;
- в своевременном выявлении и предупреждении рисков различной природы, возникающих в процессе функционирования Федерального казначейства, с целью осуществления необходимых превентивных мероприятий по минимизации вероятности наступления связанных с ними негативных последствий для деятельности ведомства и т.д.
Представляется, что основная цель ведомственного контроля заключается в своевременном и эффективном проведении превентивных мероприятий, выявлении причин возникновения установленных нарушений, в совместном с субъектом проведенной проверки формировании комплекса мер по недопущению нарушений в дальнейшем и нивелированию последствий выявленных проблем.
Не утратила актуальности и такая задача ведомственного контроля, как своевременное информирование руководства Министерства финансов РФ и Казначейства России о выявленных нарушениях для принятия необходимых мер воздействия к должностным лицам, допустившим их. Однако для целей ведомственного контроля данная задача не должна быть превалирующей.
Объектами контроля являются все технологические процессы, осуществляемые в Федеральном казначействе, в том числе организация системы кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, исполнение смет доходов и расходов по гл. 100 «Федеральное казначейство», проведение мероприятий по защите конфиденциальной информации и т.п.
Методологическими принципами организации ведомственного финансового контроля в Федеральном казначействе являются:
- использование процессного подхода в организации проверочной деятельности;
- вариативность в выборе форм и объектов контроля;
- системность в организации контрольной работы;
- применение современных информационных и телекоммуникационных технологий (IСТ) в процессе проведения контрольных мероприятий;
- внедрение механизмов обратной связи и обеспечение должной степени транспарентности при подведении итогов проверочных работ;
- применение элементов внутреннего финансового аудита в процессе осуществления внутреннего контроля;
- активное развитие кадрового потенциала сотрудников контрольно-инспекторского аппарата Казначейства России.
В рамках реализации процессного подхода на основании международного стандарта ISO 9000 и национального стандарта «Методология функционального моделирования» специалистами центрального аппарата Федерального казначейства были описаны основные итеративные контрольные процедуры и на их основе подготовлены необходимые инструктивные материалы, отражающие следующие элементы: стандартизированные процедуры контроля, порядок формирования плана контрольной работы, требования к выбору объектов проверок и оформлению их результатов и т.д.
При проведении последующего контроля в Федеральном казначействе используется широкий спектр инструментов, в частности осуществляются комплексные, тематические, камеральные, дистанционные проверки, а также самопроверки. Причем потенциал последних (когда контрольные мероприятия реализуют, например, схожие по технологическому циклу либо смежные структурные подразделения или отдельные сотрудники) является весьма высоким и требует дальнейшего раскрытия.
Важнейшим направлением контрольной работы Казначейства России должно стать инкорпорирование вышеуказанных форм и видов проверочных мероприятий в текущий контроль за деятельностью ведомства (путем, например, проверки документов незакрытого операционного дня на основе репрезентативной выборки).
Использование принципа системности в процессе организации ведомственного контроля означает:
обеспечение (при необходимости) максимального охвата стандартизированными контрольными процедурами аспектов деятельности проверяемого субъекта;
применение технологий перманентного контроля в случае выявления существенных нарушений (включая повторные тематические проверки);
межведомственную координацию планов контрольной работы с государственными органами, реализующими последующий финансово-бюджетный контроль (в первую очередь со Счетной палатой РФ и Росфиннадзором) с целью минимизации числа дублирующих проверок и т.д.
Чрезвычайно важным в этом контексте представляется также обеспечение внутриведомственных стандартов периодичности проведения комплексных проверок УФК и выборочных – подведомственных им ОФК. С 2006 г. минимальная частота их проведения составляет один раз в три года, с 2009 г. – не реже одного раза в два года.
Существенное повышение объективности, оперативности, надежности контрольных мероприятий обеспечивается внедрением современных ICT-процессов, реализуемым в Федеральном казначействе по двум важнейшим направлениям:
- автоматизация сводно-аналитических операций, а также данных дистанционного контроля, проводимого в органах Казначейства России;
- технологический контроль, нацеленный на автоматизированное выявление отклонений от стандартизированных регламентов.
Примером эффективного проведения мероприятий подобного рода служит процесс автоматизированной проверки осуществления технологически взаимосвязанных процедур по приему, учету, распределению и зачислению доходов в бюджеты различных уровней в рамках контрольного модуля программного продукта «Центр-КС». Благодаря его применению продолжительность проверки вышеуказанных аспектов деятельности УФК сократилась в десятки раз, а у должностных лиц УФК появился еще один важный инструмент для целей текущего контроля.
В рамках реализации проекта модернизации казначейской системы, сопровождающейся созданием с 2009–2010 гг. автоматизированной информационной системы Федерального казначейства (АИС ФК) встроенные модули для обеспечения технологического контроля должны быть внедрены в составе комплекса стандартизированных итеративных операций на всех уровнях казначейской системы.
Важнейшей задачей при осуществлении контрольной деятельности в Казначействе России является обеспечение обратной связи от руководства проверяемого субъекта, а также открытости результатов контрольной работы для широкого круга заинтересованных лиц. Инфраструктурно реализовать эти функции позволяют созданные в центральном аппарате Федерального казначейства и во всех УФК контрольные советы, сформированные приказами руководителей соответствующих органов Казначейства России как консультативные органы.
На заседаниях контрольных советов с участием руководства проверяемых субъектов квалифицируются нарушения, отмеченные в актах проверок; обсуждаются планы превентивных мероприятий; вырабатываются предложения по процедурам повторного контроля и т.п. В ряде случаев результатом подобного обсуждения становится определение проблемных вопросов (и их постановка – в частности, перед Минфином России), связанных с необходимостью совершенствования нормативной базы в сфере бюджетных правоотношений.
Важным инструментом обеспечения транспарентности контрольной деятельности в Казначействе России должна стать единая аналитическая база нарушений, выявленных в результате проведения как внутреннего, так и внешнего контроля. Для унификации и систематизации вышеуказанных данных в 2007 г. в Федеральном казначействе был разработан ведомственный классификатор нарушений. Предполагается, что на основе содержащихся в нем данных удастся существенно повлиять на причины возникновения нарушений, в том числе с помощью направления во все УФК разъяснительных материалов, своевременной корректировки программных продуктов и т.п.
В рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в Казначействе России начата работа по выработке элементов внутреннего финансового аудита. Принимая во внимание необходимость качественной трансформации содержания ведомственного контроля в рамках внедрения БОР-системы, начиная с 2009 г. бюджетный аудит в Казначействе России должен развиваться в трех направлениях:
- аудит результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств;
- аудит рисков;
- аудит контроля.
При этом в рамках проведения аудита бюджетной результативности основными объектами контрольной деятельности будут действенность расходования средств федерального бюджета (с точки зрения достижения целей и задач проверяемого субъекта) и экономность при осуществления затрат на реализацию указанных мероприятий.
В процессе риск-аудита предполагается проведение анализа основных рисков в деятельности Казначейства России, которые могут быть объединены в следующие группы:
- операционные (связанные как с корректностью отражения содержания и декомпозирования технологических операций в административных регламентах, технологических документах, должностных регламентах государственных гражданских служащих, так и с организацией исполнения вышеуказанных регламентных норм);
- технико-технологические (обусловленные необходимостью надежного функционирования и эффективного администрирования большого количества технических средств, оборудования для защиты конфиденциальной информации, инженерных сетей и т.п.);
- репутационные (определяемые как риски по правомерности и правомочности процесса принятия решений уполномоченными должностными лицами с точки зрения действующих законодательных и нормативных актов в соответствующей сфере компетенции).
Кроме того, объектом внутреннего аудита должны стать вопросы организации и осуществления внутреннего контроля в управлениях и отделениях Федерального казначейства (указанные вопросы в отношении центрального аппарата Федерального казначейства являются объектом ежегодных аудиторских проверок со стороны Счетной палаты РФ).
Необходимо особо подчеркнуть, что ключевой составляющей в процессе реализации мероприятий ведомственного контроля является наличие высококвалифицированного персонала, отвечающего самым жестким требованиям в части соблюдения этических норм и корректного служебного поведения.
В Федеральном казначействе развитию «человеческого фактора» в сфере ведомственного контроля уделяется особое внимание. Например, в 2006 г. совместно с Академией народного хозяйства при Правительстве РФ был успешно реализован пилотный проект по повышению квалификации сотрудников контрольного аппарата ведомства, особенностью которого стало изучение не только широкого круга вопросов, связанных с их непосредственной деятельностью, но и проблем развития сектора государственного управления, процессного моделирования, системы БОР, служебной этики и т.п.
Начиная с 2007 г. по аналогичным учебным программам планируется организовать дистанционное образование для соответствующей целевой аудитории. В текущем году такое обучение пройдут 1,2 тыс. сотрудников контрольных подразделений Федерального казначейства.
Важным направлением данной работы является привлечение сотрудников территориальных органов Федерального казначейства к проверкам в отношении других УФК, проводимым сотрудниками центрального аппарата ведомства. Только в 2007 г. более 400 человек станут участниками 30 выездных контрольных мероприятий. Как показывает практика, это способствует обмену опытом между органами Федерального казначейства как в сфере собственно организации и осуществления ведомственного контроля, так и в области совершенствования основной функциональной деятельности.
Важность создания эффективной модели ведомственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита в органах исполнительной власти страны и местного самоуправления отмечается в целом ряде статей новой редакции Бюджетного кодекса РФ . Следует, правда, оговориться, что в данном законе речь идет именно о ведомственном финансовом контроле и аудите, что, по нашему мнению, несколько сужает сферу применения указанных контрольных инструментов, являясь в то же время их важнейшим составным элементом. От уровня организации и результативности ведомственного контроля и аудита в значительной мере зависит не только эффективность деятельности соответствующего органа власти, но и реализация процессов социально-экономических преобразований в стране в целом.
