Подробнее о главном финансовом документе 2003 года нашему обозревателю рассказал заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Михаил ЗАДОРНОВ
— Чем грозят принятые Госдумой поправки в 47-ю статью Закона о бюджете на 2003 год? Почему вокруг этого, казалось бы, технического вопроса разгорелась ожесточенная дискуссия?
— В третьем чтении бюджета за эту поправку проголосовало почти 300 депутатов. Я голосовал против принятия такого решения по нескольким причинам. Во-первых, нельзя сказать, что эта поправка техническая, она меняет направление, по которому правительство шло с середины 90-х годов — создание Федерального казначейства и концентрация всех государственных средств на его счетах. Работа эта практически завершена. И сейчас можно с уверенностью сказать, что в результате у государства появилась возможность не хранить деньги на счетах в уполномоченных банках. И это означает многое: отныне финансовые средства страны, во-первых, гарантированы от потерь, а во-вторых, бизнес перестал зарабатывать на этих деньгах. И именно Казначейству удалось отделить деньги государства от средств частного бизнеса.
Во-вторых, на сегодняшний день уже сложилась функциональная система взаимодействия регионов с федеральным центром, доходы прозрачно «расщепляются» между регионами и федеральным бюджетом, каждый субъект Федерации видит исполнение своего бюджета в Казначействе. А единый счет, который планируется ввести в ближайшее время, позволит избежать заимствований за счет использования остатков средств на счете ГУФК и оперативно использовать те деньги, которые находятся на счетах, для подкрепления любого регионального бюджета или любой расходной статьи.
А в третьих, принятая Госдумой поправка в 47-ю статью бюджета полностью противоречит политике создания единого счета, которую уже не первый год осуществляют правительство и Минфин России. Ведь это решение позволяет регионам-донорам на законных основаниях хранить на счетах своих коммерческих банков средства региональных бюджетов. Мы уже знаем, что бывает в кризисных ситуациях с коммерческими банками, которые согласно рейтингам кажутся устойчивыми. И в 1995-м, и в 1998 году коммерческие банки, в том числе и те, которые обслуживали счета бюджетов, оказались банкротами.
И вполне очевидно, что в случае очередного кризиса, исключить который полностью никто не может, государственные деньги, а вернее деньги региональных бюджетов, вновь окажутся под угрозой.
— Почему эта поправка касается только регионов-доноров? Может быть, льготы такого рода вводятся для того, чтобы власти дотационных регионов активнее стремились попасть в ряды избранных?
— Ничего подобного. Эта поправка противоречит конституционному принципу равенства субъектов Федерации: в Конституции записано, что все субъекты равны. Становится непонятным, почему это равенство не соблюдается в сфере финансов. Другими словами, получается, что регионы-доноры должны отличаться с точки зрения финансовой дисциплины от всех остальных субъектов. В принципе, думаю, что любой из регионов-реципиентов, после принятия бюджета с подобной поправкой, подав иск в Конституционный суд, добьется позитивного для себя решения.
Но главное, что создание такого прецедента как принятие поправки в 47-ю статью бюджета, чревато разрушением всей идеологии и практики создания единой системы казначейства. Эта поправка опасна не только сама по себе — она создает «брешь» во всей системе казначейства. Кстати говоря, есть еще один важный момент: сейчас тратятся довольно большие средства для окончательного завершения построения казначейской системы — в частности, на эти цели Мировой Банк предоставил России заем в размере 400 млн долларов. В результате получится, что деньги будут расходоваться неэффективно.
— Чем оправдано последовательное перераспределение доходов в пользу федерального центра? Есть ли опасения, что в 2003 году многие регионы попросту не справятся с грузом социальных проблем?
— Регионы в 2003 году получат более нестабильные источники доходов, чем федеральный бюджет. Многие из них не смогут обеспечить выплаты, связанные с повышением заработной платы в наступившем году, и будут вынуждены увеличивать тарифы на коммунальные услуги, городской транспорт. Одновременно с этим субъекты РФ — особенно дотационные — столкнутся с проблемой закупок топлива. На мой взгляд, конструкция бюджета неустойчива — прежде всего с точки зрения межбюджетных отношений.
— А как же внешние риски? Падение инвестиционной привлекательности российской экономики?
— Пока что есть единственная внешняя угроза для бюджета России в 2003 году — это возможное падение цен на нефть в случае удара по Ираку со стороны США и их союзников. Подобное развитие событий достаточно реально. Последние решения Совета Безопасности ООН отодвинули силовой вариант действий США в отношении Ирака по крайней мере за рамки февраля 2003 года. К сожалению, для России это означает очень простую вещь, которую мы наблюдали на практике в конце 2001 — начале 2002 года. Если 21,5 — 22 долл. за баррель нефти Urals и соответствующие цены на газ для России означают 3 — 3,5% экономического роста в 2003 году, то 18 — 19 долл. за баррель — это только 2% роста в лучшем случае, а если 15 долл. — это нулевой рост. Нулевой рост означает, по моим подсчетам, дефицит бюджета на уровне до 1,5% ВВП. Возможно, этот дефицит в 2003 году без проблем будет закрыт за счет внутренних и внешних заимствований. Причем внутренние заимствования будут сделаны за счет доходов от приватизации, поиска других источников внутреннего дохода. Но реальным источником дохода может служить ужесточение сбора налогов и пересмотр налогооблагаемой базы, что затормозит налоговую реформу, создаст напряжение в отношениях с регионами и, безусловно, скажется на политической ситуации в стране.
— Сможет ли в наступившем году мировая экономика преодолеть затянувшийся кризис? Как это отразится на России?
— Скорее всего, и в 2003 году стагнация мировой экономики будет продолжаться. В прошлом году подъема американской экономики, вопреки всем прогнозам, так и не произошло. В четвертом квартале рост экономики США составил 1%, а экономики объединенной Европы — не более 0,8%. Таким образом, в 2003 году, вполне вероятно, мы сможем наблюдать очень слабый экономический рост в ведущих странах мира, а значит — и сокращение спроса на наши сырьевые товары или, по крайней мере, этот спрос останется на прежнем уровне. Имеется в виду не только нефть, но и черные и цветные металлы, лес, химические продукты. Поэтому, к примеру, российская цветная металлургия — абсолютный рекордсмен по производству в 2002 году — в условиях глобальной стагнации может иметь слабый рост из-за сильной зависимости от внешних рынков. То же самое может грозить и другим нашим экспортным отраслям. При этом их рентабельность также сокращается одновременно с укреплением реального курса рубля. Дополнительные проблемы экспортерам создаст не отток, а, как ни странно, возможный приток капитала в страну: при сегодняшней узости инструментов ЦБ это приведет к усилению инфляции, и рубль в реальном выражении будет укрепляться быстрее, чем в 2002 году. Тем самым внешнеэкономическая ситуация будет работать на сокращение рентабельности основных отраслей нашей промышленности и гасить экономический рост. Возможное падение цены на нефть, плохая конъюнктура мирового рынка и неблагоприятное воздействие извне на российские финансы могут способствовать дальнейшему замедлению экономического роста. И в этом — основные риски для России.
Материал подготовил Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
— Чем грозят принятые Госдумой поправки в 47-ю статью Закона о бюджете на 2003 год? Почему вокруг этого, казалось бы, технического вопроса разгорелась ожесточенная дискуссия?
— В третьем чтении бюджета за эту поправку проголосовало почти 300 депутатов. Я голосовал против принятия такого решения по нескольким причинам. Во-первых, нельзя сказать, что эта поправка техническая, она меняет направление, по которому правительство шло с середины 90-х годов — создание Федерального казначейства и концентрация всех государственных средств на его счетах. Работа эта практически завершена. И сейчас можно с уверенностью сказать, что в результате у государства появилась возможность не хранить деньги на счетах в уполномоченных банках. И это означает многое: отныне финансовые средства страны, во-первых, гарантированы от потерь, а во-вторых, бизнес перестал зарабатывать на этих деньгах. И именно Казначейству удалось отделить деньги государства от средств частного бизнеса.
Во-вторых, на сегодняшний день уже сложилась функциональная система взаимодействия регионов с федеральным центром, доходы прозрачно «расщепляются» между регионами и федеральным бюджетом, каждый субъект Федерации видит исполнение своего бюджета в Казначействе. А единый счет, который планируется ввести в ближайшее время, позволит избежать заимствований за счет использования остатков средств на счете ГУФК и оперативно использовать те деньги, которые находятся на счетах, для подкрепления любого регионального бюджета или любой расходной статьи.
А в третьих, принятая Госдумой поправка в 47-ю статью бюджета полностью противоречит политике создания единого счета, которую уже не первый год осуществляют правительство и Минфин России. Ведь это решение позволяет регионам-донорам на законных основаниях хранить на счетах своих коммерческих банков средства региональных бюджетов. Мы уже знаем, что бывает в кризисных ситуациях с коммерческими банками, которые согласно рейтингам кажутся устойчивыми. И в 1995-м, и в 1998 году коммерческие банки, в том числе и те, которые обслуживали счета бюджетов, оказались банкротами.
И вполне очевидно, что в случае очередного кризиса, исключить который полностью никто не может, государственные деньги, а вернее деньги региональных бюджетов, вновь окажутся под угрозой.
— Почему эта поправка касается только регионов-доноров? Может быть, льготы такого рода вводятся для того, чтобы власти дотационных регионов активнее стремились попасть в ряды избранных?
— Ничего подобного. Эта поправка противоречит конституционному принципу равенства субъектов Федерации: в Конституции записано, что все субъекты равны. Становится непонятным, почему это равенство не соблюдается в сфере финансов. Другими словами, получается, что регионы-доноры должны отличаться с точки зрения финансовой дисциплины от всех остальных субъектов. В принципе, думаю, что любой из регионов-реципиентов, после принятия бюджета с подобной поправкой, подав иск в Конституционный суд, добьется позитивного для себя решения.
Но главное, что создание такого прецедента как принятие поправки в 47-ю статью бюджета, чревато разрушением всей идеологии и практики создания единой системы казначейства. Эта поправка опасна не только сама по себе — она создает «брешь» во всей системе казначейства. Кстати говоря, есть еще один важный момент: сейчас тратятся довольно большие средства для окончательного завершения построения казначейской системы — в частности, на эти цели Мировой Банк предоставил России заем в размере 400 млн долларов. В результате получится, что деньги будут расходоваться неэффективно.
— Чем оправдано последовательное перераспределение доходов в пользу федерального центра? Есть ли опасения, что в 2003 году многие регионы попросту не справятся с грузом социальных проблем?
— Регионы в 2003 году получат более нестабильные источники доходов, чем федеральный бюджет. Многие из них не смогут обеспечить выплаты, связанные с повышением заработной платы в наступившем году, и будут вынуждены увеличивать тарифы на коммунальные услуги, городской транспорт. Одновременно с этим субъекты РФ — особенно дотационные — столкнутся с проблемой закупок топлива. На мой взгляд, конструкция бюджета неустойчива — прежде всего с точки зрения межбюджетных отношений.
— А как же внешние риски? Падение инвестиционной привлекательности российской экономики?
— Пока что есть единственная внешняя угроза для бюджета России в 2003 году — это возможное падение цен на нефть в случае удара по Ираку со стороны США и их союзников. Подобное развитие событий достаточно реально. Последние решения Совета Безопасности ООН отодвинули силовой вариант действий США в отношении Ирака по крайней мере за рамки февраля 2003 года. К сожалению, для России это означает очень простую вещь, которую мы наблюдали на практике в конце 2001 — начале 2002 года. Если 21,5 — 22 долл. за баррель нефти Urals и соответствующие цены на газ для России означают 3 — 3,5% экономического роста в 2003 году, то 18 — 19 долл. за баррель — это только 2% роста в лучшем случае, а если 15 долл. — это нулевой рост. Нулевой рост означает, по моим подсчетам, дефицит бюджета на уровне до 1,5% ВВП. Возможно, этот дефицит в 2003 году без проблем будет закрыт за счет внутренних и внешних заимствований. Причем внутренние заимствования будут сделаны за счет доходов от приватизации, поиска других источников внутреннего дохода. Но реальным источником дохода может служить ужесточение сбора налогов и пересмотр налогооблагаемой базы, что затормозит налоговую реформу, создаст напряжение в отношениях с регионами и, безусловно, скажется на политической ситуации в стране.
— Сможет ли в наступившем году мировая экономика преодолеть затянувшийся кризис? Как это отразится на России?
— Скорее всего, и в 2003 году стагнация мировой экономики будет продолжаться. В прошлом году подъема американской экономики, вопреки всем прогнозам, так и не произошло. В четвертом квартале рост экономики США составил 1%, а экономики объединенной Европы — не более 0,8%. Таким образом, в 2003 году, вполне вероятно, мы сможем наблюдать очень слабый экономический рост в ведущих странах мира, а значит — и сокращение спроса на наши сырьевые товары или, по крайней мере, этот спрос останется на прежнем уровне. Имеется в виду не только нефть, но и черные и цветные металлы, лес, химические продукты. Поэтому, к примеру, российская цветная металлургия — абсолютный рекордсмен по производству в 2002 году — в условиях глобальной стагнации может иметь слабый рост из-за сильной зависимости от внешних рынков. То же самое может грозить и другим нашим экспортным отраслям. При этом их рентабельность также сокращается одновременно с укреплением реального курса рубля. Дополнительные проблемы экспортерам создаст не отток, а, как ни странно, возможный приток капитала в страну: при сегодняшней узости инструментов ЦБ это приведет к усилению инфляции, и рубль в реальном выражении будет укрепляться быстрее, чем в 2002 году. Тем самым внешнеэкономическая ситуация будет работать на сокращение рентабельности основных отраслей нашей промышленности и гасить экономический рост. Возможное падение цены на нефть, плохая конъюнктура мирового рынка и неблагоприятное воздействие извне на российские финансы могут способствовать дальнейшему замедлению экономического роста. И в этом — основные риски для России.
Материал подготовил Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
