В последние месяцы в европейских странах, на фоне неопределенных перспектив мирового экономического развития, набрала полную силу дискуссия по проблеме бюджетного дефицита. Собственно, в этой сфере сейчас происходит то, о чем специалисты предупреждали лет пять назад: в условиях синхронизации экономических циклов ряда ведущих европейских государств, причем — что особенно важно — синхронизации в нижней точке, возможность неукоснительного следования основным пунктам пакта стабильности окажется под вопросом. Этот пакт, правила которого были призваны установить финансовую дисциплину в пределах Евросоюза, больше не является той сдерживающей силой, какой он был ранее. Это подтвердила встреча министров финансов Европы, состоявшаяся в прошлом году в Брюсселе, где обсуждался вопрос о том, может ли пакт стабильности быть сохранен в его нынешней форме. Большинство участников дискуссии ответили на этот вопрос отрицательно.
С момента своего принятия в 1997 г. пакт поддерживал создание единой валюты, заставляя правительства европейских стран придерживаться жестких бюджетных норм. Согласно договоренности, правительства обязывались сбалансировать свои бюджеты в среднесрочном периоде и не допускать, чтобы дефицит бюджета в условиях низких темпов экономического роста превышал 3% от ВВП. При этом любая страна, чей дефицит бюджета превзойдет трехпроцентный лимит, может быть подвергнута крупному штрафу, хотя до сих пор эта мера не применялась. Основным доводом в пользу жестких норм служил тот факт, что растущие дефициты государственных бюджетов, как правило, способствуют усилению инфляционного давления, что, в свою очередь, негативно отражается на экономическом развитии и тем самым приводит к ослаблению национальной (а в данном случае единой европейской) валюты. На самом деле на жестких бюджетных ограничениях тогда настаивала Германия, опасения которой были вызваны возможностью неконтролируемого роста государственных заимствований в отдельных странах.
Тем не менее в этом году правила были скорректированы таким образом, чтобы дать таким странам как Германия, Франция, Италии и Португалия больше времени для обеспечения сбалансированности бюджетов. Германия и Португалия получили послабления из-за ухудшения ситуации в сфере государственных финансов вследствие слишком медленного экономического роста. Что касается Франции и Италии, то они бросили более явный вызов основным положениям пакта стабильности, обосновав необходимость продления срока для приведения бюджетов к должному состоянию желанием выполнить предвыборные обещания по снижению налогов.
Впрочем, рост бюджетного дефицита небольших стран, например Португалии, едва ли способен нанести ощутимый ущерб стабильности единой европейской валюты. Однако ситуация значительно осложняется в случае, если речь идет о таких странах, как Германия, Франция и Италия, ВВП которых в совокупности составляют более 70% общего ВВП еврозоны. Хотя все эти страны рассчитывают удержать в этом году бюджетный дефицит в пределах 3% ВВП, их претензии вызывает та часть пакта стабильности, которая требует достижения сбалансированности бюджетов в условиях стабильного экономического развития. Ранее правительства этих стран обещали сбалансировать бюджеты к 2004 г., однако низкие темпы экономического роста, регулярно пересматриваемые в сторону понижения, ставят под угрозу возможность выполнения подобных обещаний.
Несмотря на утверждения о том, что ограничения бюджетного дефицита необходимы для обеспечения стабильности единой европейской валюты, представители Еврокомиссии в июле этого года выразили готовность поддержать изменение бюджетных критериев, дав членам ЕС больше свободы в бюджетной сфере с целью стимулирования экономического роста за счет увеличения государственных расходов. Такое смещение акцентов может сделать более приемлемым в глазах Еврокомиссии сохранение бюджетных дефицитов в краткосрочном периоде с целью повышения темпов экономического роста в более долгосрочной перспективе. Смене подхода руководства ЕС способствовали быстрый пересмотр в сторону понижения прогнозов по экономическому росту и увеличение бюджетных дефицитов в условиях резкого замедления экономического развития в 2001 г.
Аналитики считают произошедшие изменения в отношении к пакту стабильности реакцией на критику Еврокомиссии со стороны нескольких государств ЕС, расценивших ее действия как вмешательство в бюджетную политику, являющуюся прерогативой национальных правительств. В частности, летом этого года Франция проигнорировала предупреждение Еврокомиссии и повысила ориентир по бюджетному дефициту до 2,6% от ВВП. Подход Италии оказался менее резким и выразился в том, что правительство этой страны заявило о намерении применять бухгалтерские методы, за счет которых дефицит бюджета выглядит намного меньшим, чем при использовании методов ЕС. Ранее в этом году Германия и Португалия сумели обойти требования ЕС к размеру бюджетного дефицита, пообещав исправить ситуацию к 2004 г.
ЕЦБ, в отличие от Еврокомиссии, продолжает придерживаться жесткой позиции в отношении соблюдения условий пакта стабильности. В своем августовском бюллетене банк заявил, что его тревожат последние тенденции в бюджетной сфере, указав, что только четкое выполнение правил, предусмотренных пактом стабильности, может обеспечить доверие к единой европейской валюте. ЕЦБ предупредил правительства стран еврозоны, что популистские меры в налоговой сфере должны основываться на «реалистических оценках роста». Ранее он предостерег от использования бухгалтерских методов, приукрашивающих состояние государственных финансов.
В целом эксперты ЕЦБ выделяют три основных фактора риска для бюджетных систем европейских стран. Во-первых, такие обстоятельства, как реализация налоговых реформ, переоценка активов в связи с падением фондовых рынков и снижение корпоративных прибылей, зафиксированное в 2001 г., могут оказать большее негативное влияние на систему прямого налогообложения, нежели прогнозировалось ранее. Во-вторых, увеличение расходов, особенно на уровне местных органов власти, а также в сфере здравоохранения, отмеченное в ряде стран в 1999-2001 гг. может потребовать увеличения финансирования бюджетов, что в текущих условиях является крайне сложной задачей.
В-третьих, с учетом предстоящих в ряде стран выборов в 2002-2003 гг., могут быть предприняты меры по большему сокращению налогов или по меньшему ограничению расходов, нежели это было ранее согласовано с Европейской комиссией.
Франция
В течение последних месяцев Франция неоднократно заявляла о том, что может не справиться с задачей обеспечения сбалансированности бюджета к 2004 г., как это было согласовано с Еврокомиссией. В июне, под давлением Германии, французский министр финансов Франсис Мер (Francis Mer) сообщил на встрече министров финансов стран ЕС, что Франция «приблизится к сбалансированному бюджету» к 2004 г. только при условии, что экономика будет расти со скоростью 3% в год, — что во Франции наблюдалось лишь дважды за последнее десятилетие. По словам министра, в случае более медленного роста сроки достижения сбалансированного бюджета придется отложить на 1-2 года. По мнению Жана-Клода Трише (Jean- Claude Trichet), которое он высказал в середине сентября, во втором полугодии 2002 г. темпы экономического роста страны едва ли увеличатся и в целом за год могут оказаться ниже правительственных прогнозов в 1,4%, сделанных ранее. Напомним, что в мае Ширак выиграл выборы благодаря обещанию снизить налоги и отдалить крайний срок достижения сбалансированного бюджета до 2007 г. Согласно заявлению премьер-министра Франции Жана-Пьера Раффарена (Jean-Pierre Raffarin), первая серия запланированных снижений налогов на зарплату на общую сумму 6 млрд евро будет проведена уже в этом году.
Германия, от которой органы ЕС требуют обеспечить сбалансированность государственного бюджета к 2004 г., со своей стороны добивается, чтобы те же требования предъявлялись к Франции. В этом году Германия стала первой страной, получившей от Еврокомиссии предупреждение о том, что она рискует превысить лимит бюджетного дефицита. Шредер отреагировал на это обещанием избавиться от дефицита на два года раньше, чем планировалось. Ширак, в свою очередь, одобрил цель приблизиться к сбалансированному бюджету к 2004 г. в ходе встречи лидеров стран ЕС, прошедшей в марте в Барселоне, но затем, в разгар предвыборной кампании, предпочел отодвинуть этот срок на более позднее время.
По оценкам экономистов из Barclays Capital, вероятность того, что бюджетный дефицит Италии в следующем году превысит лимит в размере 3% от ВВП, установленный пактом стабильности, достаточно велика. Почти столь же тревожным фактором является то, что государственный долг Италии, который в прошлом году составлял 109,4% от ВВП, в текущем году может вырасти до 110% или более, показав первое повышение с 1994 г. Хотя это не лишит Италию права вхождения в еврозону, рост государственного долга будет означать отход от критериев конвергенции, предусматривавших тенденцию к его снижению в качестве условия введения единой валюты. Кроме того, увеличение бюджетного дефицита наносит серьезный удар по программе снижения налогов, которая помогла премьер-министру Сильвио Берлускони (Silvio Berlusconi) одержать победу на выборах в прошлом году. Налоговое стимулирование является центральным пунктом правительственных планов восстановления итальянской экономики, однако растущий дефицит и темпы инфляции, превышающие средние показатели еврозоны, могут помешать правительству выполнить свои обещания в сфере налогообложения.
Германия
В начале сентября министерство финансов Германии заявило о том, что в текущем году бюджетный дефицит окажется выше запланированных 2,5% от ВВП, хотя и не превысит 3% норматив, установленный для еврозоны. Заявление министерства было сделано на фоне возникших спекуляций о том, что дефицит бюджета Германии в 2002 г. составит более 3% ВВП в результате слабого экономического роста и высокой безработицы. Разрастанию спекуляций способствовало сообщение о том, что Федеральное ведомство по статистике, основываясь на данных за первое полугодие 2002 г., прогнозирует 3,5%-ый дефицит. Беспокойство еще более усилилось в результате признания министерства финансов в том, что ему не удалось в назначенный срок представить новые официальные прогнозы по бюджету в Европейскую комиссию.
Перспектива прорыва 3% «потолка» бюджетного дефицита стала одним из поводов для острых дискуссий правительства и оппозиции в преддверии всеобщих выборов в Германии. Решительность, проявленная канцлером Герхардом Шрёдером по преодолению последствий самого сильного наводнения в Германии за последние 100 лет, контрастировала с противоречивыми выступлениями его соперника из консервативного лагеря Эдмунда Штойбера (Edmund Stoiber). Решения канцлера отсрочить на год следующий этап запланированного снижения подоходных налогов, который должен был начаться с 1 января, и временно повысить налог на корпорации на 1,5% с целью получения средств для помощи жертвам стихии, далеки от привлекательности, но, очевидно, воспринимаются избирателями как объективная неизбежность. Принципиально важно, что кабинет отказывается прибегать к новым заимствованиям и намерен оказывать помощь в восстановлении после наводнения из имеющихся ресурсов (в фонд восстановления только из федеральных источников будет перечислено более 3,5 млрд евро).
Штойбер, критикуя все предложения действующего канцлера, в финансовой части своей предвыборной программы пообещал «три по сорок»: снизить до 40% максимальную ставку подоходного налога (сейчас 47,5%, а по плану налоговой реформы должна сократиться до 42%), долю государства в перераспределении ВВП (сейчас более 47%) и размер социальных взносов. Но это, по выражению главного экономиста «Дойче банка» Норберта Вальтера, буря в стакане воды, поскольку реальных возможностей для такого реформирования государственных финансов в ближайшее время нет, как нет и объяснений, что в этом случае произойдет с пактом стабильности. Последний же является слишком жестким «корсетом», и едва ли от него сумеет избавиться германское правительство, кто бы его ни возглавил после выборов 22 сентября.
Между тем, в сентябре в Бундестаге началось первое чтение федерального бюджета на 2003 г. рассмотрением среднесрочного финансового плана на 2002-2006 гг. Несмотря на повышенные расходы в следующем году, до 2006 г. планируются ежегодные сокращения федеральных расходов в среднем на 0,5%. Чистые заимствования федерального правительства должны сократиться в 2003 г. на 15,5 млрд евро, а в 2006 г. планируется впервые с 1970 г. добиться бездефицитного бюджета. Заметим, что такая задача ставится германскими властями уже давно, но внешние обстоятельства (то объединение страны, то наводнение) постоянно этому мешают. Учитывая надвигающееся расширение ЕС на Восток, нельзя с уверенностью прогнозировать успех в достижении подобных целей.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
С момента своего принятия в 1997 г. пакт поддерживал создание единой валюты, заставляя правительства европейских стран придерживаться жестких бюджетных норм. Согласно договоренности, правительства обязывались сбалансировать свои бюджеты в среднесрочном периоде и не допускать, чтобы дефицит бюджета в условиях низких темпов экономического роста превышал 3% от ВВП. При этом любая страна, чей дефицит бюджета превзойдет трехпроцентный лимит, может быть подвергнута крупному штрафу, хотя до сих пор эта мера не применялась. Основным доводом в пользу жестких норм служил тот факт, что растущие дефициты государственных бюджетов, как правило, способствуют усилению инфляционного давления, что, в свою очередь, негативно отражается на экономическом развитии и тем самым приводит к ослаблению национальной (а в данном случае единой европейской) валюты. На самом деле на жестких бюджетных ограничениях тогда настаивала Германия, опасения которой были вызваны возможностью неконтролируемого роста государственных заимствований в отдельных странах.
Тем не менее в этом году правила были скорректированы таким образом, чтобы дать таким странам как Германия, Франция, Италии и Португалия больше времени для обеспечения сбалансированности бюджетов. Германия и Португалия получили послабления из-за ухудшения ситуации в сфере государственных финансов вследствие слишком медленного экономического роста. Что касается Франции и Италии, то они бросили более явный вызов основным положениям пакта стабильности, обосновав необходимость продления срока для приведения бюджетов к должному состоянию желанием выполнить предвыборные обещания по снижению налогов.
Впрочем, рост бюджетного дефицита небольших стран, например Португалии, едва ли способен нанести ощутимый ущерб стабильности единой европейской валюты. Однако ситуация значительно осложняется в случае, если речь идет о таких странах, как Германия, Франция и Италия, ВВП которых в совокупности составляют более 70% общего ВВП еврозоны. Хотя все эти страны рассчитывают удержать в этом году бюджетный дефицит в пределах 3% ВВП, их претензии вызывает та часть пакта стабильности, которая требует достижения сбалансированности бюджетов в условиях стабильного экономического развития. Ранее правительства этих стран обещали сбалансировать бюджеты к 2004 г., однако низкие темпы экономического роста, регулярно пересматриваемые в сторону понижения, ставят под угрозу возможность выполнения подобных обещаний.
Несмотря на утверждения о том, что ограничения бюджетного дефицита необходимы для обеспечения стабильности единой европейской валюты, представители Еврокомиссии в июле этого года выразили готовность поддержать изменение бюджетных критериев, дав членам ЕС больше свободы в бюджетной сфере с целью стимулирования экономического роста за счет увеличения государственных расходов. Такое смещение акцентов может сделать более приемлемым в глазах Еврокомиссии сохранение бюджетных дефицитов в краткосрочном периоде с целью повышения темпов экономического роста в более долгосрочной перспективе. Смене подхода руководства ЕС способствовали быстрый пересмотр в сторону понижения прогнозов по экономическому росту и увеличение бюджетных дефицитов в условиях резкого замедления экономического развития в 2001 г.
Аналитики считают произошедшие изменения в отношении к пакту стабильности реакцией на критику Еврокомиссии со стороны нескольких государств ЕС, расценивших ее действия как вмешательство в бюджетную политику, являющуюся прерогативой национальных правительств. В частности, летом этого года Франция проигнорировала предупреждение Еврокомиссии и повысила ориентир по бюджетному дефициту до 2,6% от ВВП. Подход Италии оказался менее резким и выразился в том, что правительство этой страны заявило о намерении применять бухгалтерские методы, за счет которых дефицит бюджета выглядит намного меньшим, чем при использовании методов ЕС. Ранее в этом году Германия и Португалия сумели обойти требования ЕС к размеру бюджетного дефицита, пообещав исправить ситуацию к 2004 г.
ЕЦБ, в отличие от Еврокомиссии, продолжает придерживаться жесткой позиции в отношении соблюдения условий пакта стабильности. В своем августовском бюллетене банк заявил, что его тревожат последние тенденции в бюджетной сфере, указав, что только четкое выполнение правил, предусмотренных пактом стабильности, может обеспечить доверие к единой европейской валюте. ЕЦБ предупредил правительства стран еврозоны, что популистские меры в налоговой сфере должны основываться на «реалистических оценках роста». Ранее он предостерег от использования бухгалтерских методов, приукрашивающих состояние государственных финансов.
В целом эксперты ЕЦБ выделяют три основных фактора риска для бюджетных систем европейских стран. Во-первых, такие обстоятельства, как реализация налоговых реформ, переоценка активов в связи с падением фондовых рынков и снижение корпоративных прибылей, зафиксированное в 2001 г., могут оказать большее негативное влияние на систему прямого налогообложения, нежели прогнозировалось ранее. Во-вторых, увеличение расходов, особенно на уровне местных органов власти, а также в сфере здравоохранения, отмеченное в ряде стран в 1999-2001 гг. может потребовать увеличения финансирования бюджетов, что в текущих условиях является крайне сложной задачей.
В-третьих, с учетом предстоящих в ряде стран выборов в 2002-2003 гг., могут быть предприняты меры по большему сокращению налогов или по меньшему ограничению расходов, нежели это было ранее согласовано с Европейской комиссией.
Франция
Германия, от которой органы ЕС требуют обеспечить сбалансированность государственного бюджета к 2004 г., со своей стороны добивается, чтобы те же требования предъявлялись к Франции. В этом году Германия стала первой страной, получившей от Еврокомиссии предупреждение о том, что она рискует превысить лимит бюджетного дефицита. Шредер отреагировал на это обещанием избавиться от дефицита на два года раньше, чем планировалось. Ширак, в свою очередь, одобрил цель приблизиться к сбалансированному бюджету к 2004 г. в ходе встречи лидеров стран ЕС, прошедшей в марте в Барселоне, но затем, в разгар предвыборной кампании, предпочел отодвинуть этот срок на более позднее время.
Италия
В Италии программа экономических реформ, проводимая правящей правоцентристской коалицией, в начале сентября подверглась удару. Это произошло в результате публикации официальных данных, свидетельствующих о резком росте дефицита государственного бюджета в первые восемь месяцев 2002 г. По информации министерства финансов, дефицит повысился более чем на 60%, составив 34,1 млрд евро против 22,2 млрд евро в том же периоде прошлого года. Министерство объяснило этот факт, главным образом снижением налоговых поступлений вследствие замедления темпов экономического роста. Подобно Франции, Германии и Португалии, Италия может счесть невозможным достижение ориентиров, согласованных с Еврокомиссией, по снижению бюджетного дефицита в 2002 и 2003 годах. Следует отметить, что, согласно уточненным данным статистического бюро Istat, опубликованным 25 июня, бюджетный дефицит страны в 2001 г. составил 20 млрд. евро, или 1,6% от размера ВВП страны, тогда как прежняя оценка дефицита, представленная в марте, предполагала, что он составил 1,4% от ВВП.
По оценкам экономистов из Barclays Capital, вероятность того, что бюджетный дефицит Италии в следующем году превысит лимит в размере 3% от ВВП, установленный пактом стабильности, достаточно велика. Почти столь же тревожным фактором является то, что государственный долг Италии, который в прошлом году составлял 109,4% от ВВП, в текущем году может вырасти до 110% или более, показав первое повышение с 1994 г. Хотя это не лишит Италию права вхождения в еврозону, рост государственного долга будет означать отход от критериев конвергенции, предусматривавших тенденцию к его снижению в качестве условия введения единой валюты. Кроме того, увеличение бюджетного дефицита наносит серьезный удар по программе снижения налогов, которая помогла премьер-министру Сильвио Берлускони (Silvio Berlusconi) одержать победу на выборах в прошлом году. Налоговое стимулирование является центральным пунктом правительственных планов восстановления итальянской экономики, однако растущий дефицит и темпы инфляции, превышающие средние показатели еврозоны, могут помешать правительству выполнить свои обещания в сфере налогообложения.
Германия
Перспектива прорыва 3% «потолка» бюджетного дефицита стала одним из поводов для острых дискуссий правительства и оппозиции в преддверии всеобщих выборов в Германии. Решительность, проявленная канцлером Герхардом Шрёдером по преодолению последствий самого сильного наводнения в Германии за последние 100 лет, контрастировала с противоречивыми выступлениями его соперника из консервативного лагеря Эдмунда Штойбера (Edmund Stoiber). Решения канцлера отсрочить на год следующий этап запланированного снижения подоходных налогов, который должен был начаться с 1 января, и временно повысить налог на корпорации на 1,5% с целью получения средств для помощи жертвам стихии, далеки от привлекательности, но, очевидно, воспринимаются избирателями как объективная неизбежность. Принципиально важно, что кабинет отказывается прибегать к новым заимствованиям и намерен оказывать помощь в восстановлении после наводнения из имеющихся ресурсов (в фонд восстановления только из федеральных источников будет перечислено более 3,5 млрд евро).
Штойбер, критикуя все предложения действующего канцлера, в финансовой части своей предвыборной программы пообещал «три по сорок»: снизить до 40% максимальную ставку подоходного налога (сейчас 47,5%, а по плану налоговой реформы должна сократиться до 42%), долю государства в перераспределении ВВП (сейчас более 47%) и размер социальных взносов. Но это, по выражению главного экономиста «Дойче банка» Норберта Вальтера, буря в стакане воды, поскольку реальных возможностей для такого реформирования государственных финансов в ближайшее время нет, как нет и объяснений, что в этом случае произойдет с пактом стабильности. Последний же является слишком жестким «корсетом», и едва ли от него сумеет избавиться германское правительство, кто бы его ни возглавил после выборов 22 сентября.
Между тем, в сентябре в Бундестаге началось первое чтение федерального бюджета на 2003 г. рассмотрением среднесрочного финансового плана на 2002-2006 гг. Несмотря на повышенные расходы в следующем году, до 2006 г. планируются ежегодные сокращения федеральных расходов в среднем на 0,5%. Чистые заимствования федерального правительства должны сократиться в 2003 г. на 15,5 млрд евро, а в 2006 г. планируется впервые с 1970 г. добиться бездефицитного бюджета. Заметим, что такая задача ставится германскими властями уже давно, но внешние обстоятельства (то объединение страны, то наводнение) постоянно этому мешают. Учитывая надвигающееся расширение ЕС на Восток, нельзя с уверенностью прогнозировать успех в достижении подобных целей.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
