Поле для споров
Как известно, начиная с 1 января 2006 года, когда вступила в действие соответствующая глава Налогового кодекса, кадастровая стоимость земельных участков впервые стала базой для расчета земельного налога. Одновременно утратили силу положения старого Закона «О плате за землю», согласно которым налог устанавливался в виде фиксированных платежей за единицу земельной площади. Таким образом, резко возросло значение института государственной кадастровой оценки земель. Она, напомним, проводится в субъектах РФ не реже одного раза в пять лет, а ее результаты утверждаются высшим органом исполнительной власти региона.
Следует отметить, что кадастровая стоимость земельных участков используется не только для целей налогообложения, но и для определения выкупной цены участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также размера арендной платы за их использование. Поскольку государственная кадастровая оценка (ГКО) напрямую затронула интересы собственников и иных категорий землепользователей, постепенно начала складываться судебная практика, связанная с обжалованием ее результатов. В 2010 году в Закон «Об оценочной деятельности в РФ» и Земельный кодекс были внесены изменения, которые придали этой практике совершенно новый масштаб и гораздо более однозначное направление.
Одна из поправок тогда коснулась статьи 66 «Оценка земли» Земельного кодекса. Часть 3 этой статьи была сформулирована следующим образом: «В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости». Таким образом, землепользователи получили возможность при оспаривании результатов ГКО в отношении своего объекта недвижимости использовать отчет о его рыночной стоимости, полученный в частном порядке (на основании договора с оценщиком), как главный и единственный аргумент для внесения изменений в государственный кадастр объектов недвижимости.
Еще одним важным нововведением стало закрепление возможности внесудебного рассмотрения споров о результатах государственной кадастровой оценки. Соответствующий порядок был подробно регламентирован в новой главе Закона «Об оценочной деятельности», посвященной ГКО. В ней установлено, в частности, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены любым заинтересованным лицом не только в судебном порядке, но и в комиссиях, специально создаваемых в субъектах РФ при территориальных управлениях Росреестра.
Причем если в комиссию поступило обращение, подкрепленное отчетом о рыночной стоимости соответствующего объекта недвижимости, то она автоматически обязана принять решение о признании кадастровой стоимости, равной рыночной оценке. Иных вариантов действия у комиссии, по сути, не имеется. Так, у нее нет полномочий, чтобы оспорить представленный землепользователем отчет. В качестве единственной «заслонки» предусмотрено, что к заявлению заинтересованного лица помимо отчета о рыночной оценке должно быть приложено положительное экспертное заключение саморегулируемой организации, членом которой является проводивший ее оценщик. Однако это обязательно лишь в том случае, если расхождение в оценке превышает 30 %. Впрочем, на практике почти все подобные заявления сопровождаются положительным заключением СРО: получить его не проблема.
Итак, в руках землепользователей оказался мощный инструмент, позволяющий им в достаточно простом порядке воздействовать на одобренные региональными властями результаты оценки и сокращать свои обязательства перед бюджетом, ссылаясь на «реальную» рыночную стоимость объекта. В ряде регионов это уже успело стать настоящей головной болью для властей.
Ситуация в регионах
Воспользоваться нормой части 3 статьи 66 Земельного кодекса можно только в тех субъектах РФ, где результаты очередной государственной кадастровой оценки земель вступили в силу уже после внесения в закон указанной поправки. В большинстве регионов это произошло в 2011 и 2012 годах. Именно на 2012 год и пришлось начало их массового оспаривания. Созданные при территориальных подразделениях Росреестра комиссии регулярно публикуют отчеты о своих заседаниях. Например, в одном Краснодарском крае и только в 2012 году была оспорена кадастровая стоимость почти тысячи земельных участков. Активно этот процесс идет в Ульяновской и Омской областях, Башкирии, Красноярском крае. Причем статистика показывает, что подавляющее большинство заявлений удовлетворяется. Нередки случаи, когда по решению комиссий кадастровая стоимость уменьшается по сравнению с первоначальной в
Примечательно, что интенсивное оспаривание результатов оценки шло и в тех регионах, где комиссии при Росреестре не функционировали, а значит, землепользователи могли действовать только через суд. Но и здесь решения принимаются, как правило, не в пользу властей. Так, в Свердловской области только за 2012 год землевладельцы подали порядка 500 исков в суд (в основном по участкам в Екатеринбурге), причем 98 % всех рассмотренных исков были удовлетворены. В результате общая кадастровая стоимость этих участков снизилась в 4,2 раза, или на 46,1 млрд руб. Стоит ли говорить, что это выльется в десятки миллионов недополученных муниципалитетами рублей. Областные власти говорят о реальной перспективе недополучения бюджетами доходов от землепользования в объеме от 460 до 700 млн руб. Постепенно фокус оспаривания кадастровой оценки через суд перемещается из центра области — города Екатеринбурга и в другие муниципальные образования региона.
Юридические фирмы активно рекламируют свои услуги по снижению земельного налога и арендных платежей с помощью независимых оценщиков. В свою очередь чиновники заявляют о заказном характере их оценок, недобросовестности собственников, «злоупотребляющих» своими правами, а также о круговой поруке саморегулируемых организаций, покрывающих своих членов, и призывают ужесточить ответственность оценщиков за результаты их работы. Землевладельцы, напротив, говорят о существенном завышении стоимости земель в Свердловской области и называют оценку, завершенную в 2011 году и повлекшую в среднем двукратный рост кадастровой стоимости участков, оброком для предпринимателей. Стоит отметить, что по ее итогам бремя земельного налога для отдельных предприятий выросло в 50 и даже 70 раз — виноваты ошибки в оценке. Косвенным признанием правоты недовольных можно считать то, что губернатор области недавно распорядился провести переоценку всех земель в Екатеринбурге.
В Республике Татарстан ситуация обострилась после того, как в 2011 году были введены в действие результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов, промышленности, особо охраняемых природных территорий и объектов. Для многих предпринимателей налоговые платежи выросли в разы. В суде оказались сотни дел по оспариванию кадастровой стоимости участков общей стоимостью 82 млрд руб. На начало 2013 года в республиканском арбитражном суде находилось 560 таких дел. По оценкам финансистов, местным бюджетам грозит потеря до 700 млн руб. доходов, причем 500 млн из них придутся на город Казань (все доходы консолидированного бюджета республики от использования государственной и муниципальной собственности составили в 2012 году порядка 12 млрд руб.).
Власти региона отреагировали на проблему болезненно. Так, по распоряжению Президента Татарстана создана межведомственная рабочая группа, которая уже направила в прокуратуру материалы на некоторых оценщиков, повинных, по мнению чиновников, в явном занижении рыночной стоимости земельных участков. Она же намерена проводить разъяснительную работу среди землевладельцев. К слову, представители местного профессионального сообщества оценщиков отмечают, что кадастровая оценка, проведенная в 2010 году, была слишком приблизительной и по многим участкам действительно оказалась значительно выше рыночной.
Федеральную известность получили события в Омской области. Здесь государственная кадастровая оценка, проведенная в 2007 году, вызвала массовое возмущение предпринимателей: многие фирмы оказались на грани разорения из-за возросшего налогового бремени. В среднем земля под офисными и административными зданиями, объектами образования, науки, здравоохранения подорожала в 2,72 раза, под промышленными объектами — 2,44 раза, под объектами торговли, общественного питания и бытового обслуживания — в 1,32 раза. Однако это лишь средняя оценка, а в ряде случаев стоимость земли повысилась в
В конце концов областным властям пришлось пойти на полный пересмотр сомнительной оценки. В результате начиная с 1 января 2012 года стоимость участков под объектами торговли, социальными и производственными объектами, гостиницами, офисными зданиями (то есть земель, в отношении которых было больше всего споров) сократилась в среднем более чем в два раза. Что, конечно, категорически не устроило городских финансистов: благодаря переоценке сокращение налоговых и неналоговых доходов омского бюджета в 2013 году составит 6,2 % (около 600 млн руб.). Примечательно, что и актуализированная оценка оспаривается собственниками теперь с использованием новых механизмов: в 2012 году благодаря обращениям в комиссию при областном управлении Росреестра была пересмотрена кадастровая стоимость порядка 350 земельных участков, причем в ряде случаев она была снижена в несколько раз.
Дефицит информации
Почему же возникает такая неразбериха с определением стоимости земли? Следует начать с того, что качество и корректность государственной кадастровой оценки часто вызывают серьезные сомнения по целому ряду причин.
Во-первых, такая оценка является массовой, а качественной методологии массовой оценки в России пока нет: сформулированы лишь ее основные принципы. Кроме того, при массовой оценке велик риск не учесть особенности конкретных объектов недвижимости, которые могут довольно существенно влиять на их стоимость. Впрочем, какие-то значительные ошибки по этой причине скорее исключение, чем правило, и не должны приводить к общим перекосам. «Кадастровая оценка не может массово в несколько раз превышать рыночную. Это возможно лишь в отдельных случаях, если речь идет о большой территории и при оценке не учтено какое-то обстоятельство, индивидуальные характеристики какого-то объекта», — отмечает вице-президент Российского общества оценщиков, руководитель комитета по кадастровой оценке С. З. Сарбашев.
Во-вторых, в условиях недостаточной развитости рынка недвижимости в большинстве регионов оценщики сталкиваются с отсутствием достоверных данных, позволяющих использовать стандартные методы оценки.
В-третьих, на качество оценки влияет низкий профессиональный уровень исполнителей. Для выполнения работ по государственной кадастровой оценке земельных участков проводятся аукционы. На них, как правило, побеждают оценщики, требующие наименьшихденег в ущерб качеству работы, которым нынешний закон о госзакупках интересуется в меньшей степени.
Наконец, нельзя исключать влияния административного ресурса, а именно завышения кадастровой стоимости земель под давлением региональных властей, стремящихся увеличить поступления в бюджеты.
«Недобросовестность властей действительно может иметь место, — говорит председатель комитета по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Торгово-промышленной палаты РФ О. А. Скуфинский. — Например, они могут прямо ориентировать оценщика на определенные стоимости, которые необходимо получить. Второй метод влияния на оценку состоит в предоставлении оценщику недостоверной информации, вследствие чего он получает искаженные результаты. Ведь огромный массив исходной информации должен предоставляться ему именно региональной и местной властью».
Что касается отчета о рыночной оценке, применяемого при оспаривании результатов ГКО, то и он может быть не вполне достоверным. Во-первых, такая оценка, как правило, инициируется заинтересованным лицом через несколько месяцев после государственной, а потому является ретроспективной. Соответственно на ее точность негативно влияет еще и фактор времени. Во-вторых, подобные оценки могут носить откровенно заказной характер.
«В Московской области есть прецеденты, когда кадастровая стоимость актива составляет 100 рублей, притом что в реальности он стоит миллионы. Это уже откровенное мошенничество. Недобросовестными оценщиками и иными вовлеченными в процесс структурами могут быть реализованы различные юридические схемы для занижения стоимости. Например, можно специально зарегистрировать обременение права собственности на соответствующий объект: долгосрочный договор аренды, заключенный в его отношении с третьими лицами, либо охранную зону, сервитут и так далее. Тем самым стоимость объекта существенно понижается», — объясняет Скуфинский.
Таким образом, процедура корректировки данных государственной кадастровой оценки тоже вызывает вопросы. Более того, эксперты отмечают, что и в судах, и в комиссиях по оспариванию разбирательство проходит формально, а причины в расхождении оценок никак не анализируются. У властей же не так много возможностей защитить свои интересы.
«Каждый предприниматель заинтересован в том, чтобы снизить свое налоговое бремя. В этом нет ничего страшного, — считает Сарбашев. — Проблема в том, что со стороны истца в суд приходит оценщик, а со стороны ответчика — абсолютный чиновник, который ничего не понимает в оценке и потому всегда проигрывает. Если бы интересы ответчика представлял такой же профессионал, то таких односторонних выигрышей не было бы. Кроме того, у нас не отработана система апелляций по таким делам. Именно поэтому случается, что оценщики идут на сделку с землепользователем, который снижает кадастровую стоимость в своих интересах. В итоге оказывается, что оценщики и землепользователи всегда правы, а государство всегда не право».
Теоретически заниматься оспариванием заниженной (на его взгляд) оценки может и само государство. Однако на практике это довольно тяжелый путь. «На эти цели должны быть заложены деньги в бюджете. Кроме того, чтобы получить новую оценку, придется проводить конкурсный отбор оценщиков. Процедура слишком громоздкая, чтобы государство могло заниматься спорами по кадастровой оценке наравне с землепользователями», — полагает Сарбашев.
«И мы — Торгово-промышленная палата, и другие бизнес-объединения были лоббистами нормы, позволяющей налогоплательщику оспорить кадастровую стоимость, — добавляет Скуфинский. — Риск существенного масштабирования таких оспариваний, конечно, есть. За 2012 год было столько же споров по кадастровой оценке, сколько за все предыдущие годы начиная с
К слову, недавно Следственный комитет РФ в лице его председателя А. И. Бастрыкина предложил ввести уголовную ответственность оценщиков за включение в отчет об оценке объекта заведомо недостоверных данных или применение при оценке заведомо необоснованных стандартов оценки, если эти действия повлекли причинение ущерба в крупном или особо крупном размере. Аналогичная законодательная инициатива в 2012 году была оформлена одним из представителей Совета Федерации. Следует отметить, что «особо крупный» размер применительно ко всем положениям главы 21 «Преступления против собственности» Уголовного кодекса сегодня составляет миллион рублей.
Член Национального совета по оценочной деятельности, руководитель рабочей группы НСОД по реализации проекта по заданию госкорпорации «Олимпстрой» Е. И. Нейман считает подобные инициативы абсурдными. «Оценка по своей природе не может быть точной, это по определению лишь мнение оценщика, — отмечает эксперт. — Тем более что при оценке всегда существуют какие-то допущения. Предположим, вы оцениваете объект стоимостью в миллиард и ошиблись на 0,1 процента. Предусматривать за это уголовную ответственность — нонсенс. Вполне понятно стремление органов управления ввести запретительные меры, но считать, что это решит все проблемы, в корне неправильно. По-настоящему принципиальный для России вопрос — это информационная „грязь“, отсутствие первичной информации, достоверных данных для оценки. Именно это является причиной манипуляций с ее результатами».
С этим согласен и представитель ТПП. «Нужно работать над качеством информации, которая применяется при кадастровой оценке. Сегодня информационный люфт таков, что оценщик может обосновать какую угодно стоимость. Это связано и со стандартами оценки, и с применяемой методологией, и с бардаком, который творится в информационных ресурсах на всех уровнях власти», — отмечает О. А. Скуфинский. Ну а возможный способ смягчения удара по местным властям, по его мнению, может заключаться в повышении максимальной планки земельного налога, которая устанавливается на федеральном уровне и сейчас составляет 1,5 процента. «Возможно, стоит увеличить ее, скажем, до 3 процентов. Тогда органы местного самоуправления смогут в диалоге с избирателями, в том числе бизнесом, публично обсуждать эту ставку и более гибко реагировать на ситуацию, а не использовать механизмы косвенного давления на налогоплательщиков», — полагает эксперт.
По-видимому, в ближайшие годы государственная кадастровая оценка земель (а в ближайшем будущем и недвижимости в целом) останется самым благоприятным полем для конфликтов. Естественное противоречие публичных и частных интересов порождает споры, в которых определить правую сторону подчас невозможно: непрозрачность рынка недвижимости, слабость государственных информационных ресурсов, недостатки самого института оценки, вечные подозрения в ее ангажированности лишают наблюдателя критериев для такого выбора. Именно в преодолении этих недостатков видится решение проблемы эффективного налогообложения недвижимости в России.
