Версия для печати 4873 Материалы по теме
Региональная программа повышения эффективности бюджетных расходов и реализация Закона № 83-ФЗ

Анатолий Павлович ФЕДОРОВ, заместитель губернатора — директор департамента финансов Ярославской области: Уже три года подряд Ярославская область входит в двадцатку регионов с высоким качеством управления финансами. Кроме того, опыт активной работы по реализации Федерального закона № 83-ФЗ позволил департаменту финансов области сделать определенные выводы и выработать практические решения.

В процессе реализации программы «Реформирование региональных финансов», которая проходила в 2008–2011 годах при методической и финансовой поддержке Минфина России, были разработаны и внедрены новые механизмы и инструменты управления финансами:

формирование государственных заданий и требований к качеству оказания государственных услуг;

автоматизация планирования областного бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств в увязке с целями и задачами деятельности органов власти;

расширение использования программно-целевых методов в работе органов власти и планировании расходов;

оценка качества финансового менеджмента главного распорядителя бюджетных средств и др.

В 2010 году в связи с принятием федеральной программы по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года и Федерального закона № 83-ФЗ в России начался очередной этап бюджетных реформ. В Ярославской области инструментом реализации этих документов стала региональная программа «Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области» на 2011–2013 годы, которая успешно прошла конкурсный отбор в Министерстве финансов РФ, и регион получил субсидию из федерального бюджета на ее воплощение.

Закон № 83-ФЗ

Одной из главных задач региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов является реформа бюджетных учреждений в соответствии с требованиями Закона № 83-ФЗ. В течение двух лет с момента принятия данного закона в области велась полномасштабная работа по реализации его положений. Все необходимые мероприятия были осуществлены своевременно и в полном объеме как на региональном, так и на местном уровне, в частности:

подготовка и принятие необходимых нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов и т. д.), в том числе формирование и утверждение перечней государственных и муниципальных услуг;

формирование и утверждение государственных и муниципальных заданий, внесение изменений в уставы учреждений, открытие новых лицевых счетов в органах казначейства;

обеспечение бюджетного планирования на 2012 год в новых условиях с применением новой бюджетной классификации;

организация обучения и методическое сопровождение реализации положений Закона № 83-ФЗ;

проведение подготовительных работ по размещению информации об учреждениях на общероссийском сайте bus.gov.ru и др.

Результаты проводимой в регионе работы получили положительную оценку в Министерстве финансов РФ. Летом 2012 года коллективу департамента финансов Ярославской области (в числе пяти регионов страны) была объявлена благодарность министра финансов РФ А. Г. Силуанова за добросовестный труд и достигнутые успехи в работе с учетом особой значимости Федерального закона № 83-ФЗ.

По замыслу разработчиков основной целью Закона № 83-ФЗ является создание правовых условий, способствующих повышению качества и доступности услуг (работ), оказываемых учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений. Важнейшая задача закона — формирование инструментов и механизмов, обеспечивающих взаимосвязь объемов услуг, оказываемых учреждением в рамках задания, и их финансовое обеспечение. Все условия и механизмы, безу­словно, заложены в нормах и положениях закона. Однако и органы власти, и учреждения при реализации этих положений на практике сталкиваются с определенными проблемами. Каждый регион решает их по-своему. Ярославская область готова поделиться своим опытом преодоления трудностей.

Правовое обеспечение

Принятие Федерального закона № 83-ФЗ повлекло за собой огромный объем нормотворческой работы, породило необходимость принятия целого пакета правовых актов на региональном уровне и в муниципальных образованиях (вплоть до поселений), а также каждым из почти 300 учредителей. В Ярославской области было принято более 3 тыс. различных подзаконных нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов и т. д.).

Для того чтобы обеспечить принятие и контроль наличия всех необходимых документов, потребовались колоссальные организационные и методологические усилия региональных властей. В течение двух лет в регионе функционировали координационный совет и рабочая группа по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, которые вырабатывали принципиальные решения по многим вопросам, регулярно проводили совещания как с органами государственной власти, так и с органами местного самоуправления области. Самым сложным было обеспечить методологическое единство содержания всех принимаемых документов, а также их четкое соответствие требованиям федерального законодательства. Например, только в отношении перечней государственных и муниципальных услуг и работ принято более 60 правовых актов, содержащих более 2 тыс. наименований услуг и работ. Над этими и другими документами работали как специалисты финансового органа, так и привлеченные эксперты ведущих консалтинговых компаний, сотрудничающих с Минфином России и принимавших участие в разработке Закона № 83-ФЗ.

Обучение новым принципам работы

К сожалению, низкий уровень оплаты труда в органах местного самоуправления и бюджетных учреждениях приводит к острому дефициту квалифицированных кадров. В этих условиях крайне сложно запустить определенные законом механизмы и инструменты, качественно сформировать все необходимые документы (нормативно-правовые акты, уставы, задания и соглашения), разработать порядки определения нормативных затрат, составить планы финансово-хозяйственной деятельности учреждений, наладить качественный бухгалтерский учет и отчетность и т. д. Поэтому в Ярославской области была организована работа по обучению и повышению квалификации руководителей и специалистов органов власти, местного само­управления, работников государственных и муниципальных учреждений.

В течение 2011 и 2012 годов в рамках региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов силами департамента финансов области было проведено более 80 обучающих семинаров и курсов повышения квалификации. Обучение принципам работы в новых условиях прошли почти 6 тыс. человек, была налажена постоянная методическая работа со специалистами органов власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений.

Механизмы оценки эффективности

Низкий уровень бюджетной обеспеченности отдельных муниципальных образований, безусловно, серьезно затрудняет реализацию положений Закона № 83-ФЗ. В высокодотационных муниципалитетах зачастую возникают сложности с финансовым обеспечением муниципальных заданий. Это ведет либо к невыполнению предусмотренных условиями соглашений обязательств перед учреждениями и возникновению просроченной кредиторской задолженности учреждений, либо к занижению нормативов затрат и снижению качества услуг.

Тем не менее именно необходимость расчета и нормирования затрат в разрезе услуг подтолкнула органы власти, выступающие в качестве учредителей, к анализу структуры издержек подведомственных учреждений, выявлению неэффективных расходов и поиску способов их оптимизации. Кроме того, в настоящее время в Ярославской области разработаны и внедряются механизмы оценки эффективности деятельности учреждений и оценки эффективности расходов бюджета, которые в условиях острого дефицита финансовых ресурсов способны помочь сократить неэффективные расходы.

Опыт автоматизации

Немаловажным фактором, затрудняющим реализацию положений Закона № 83-ФЗ, является несовершенство автоматизированных систем планирования и исполнения региональных и местных бюджетов. Изменение механизмов финансирования учреждений со сметы (в разрезе всех КОСГУ) на субсидию (по КОСГУ 241) вызвало необходимость доработки существующих систем. Планирование расходов бюджета и финансирование учреждений по одному коду (КОСГУ 241) лишает учредителей и финансовые органы крайне важной для принятия управленческих решений информации о структуре плановых и фактических расходов учреждений (на зарплату, оплату коммунальных услуг, приобретение основных средств и т. д.).

В Ярославской области выход из положения был найден путем разработки и внедрения нового программного модуля по расчету затрат учреждений в автоматизированной системе планирования расходной части бюджета. Этот модуль позволяет формировать проект закона о бюджете на основе расчета нормативных затрат учреждений. Информация о плановой структуре расходов учреждений служит как для целей планирования объемов бюджетных ассигнований на оказание услуг, так и для формирования учреждениями планов финансово-хозяйственной деятельности.

Для формирования сведений о фактической структуре затрат учреждений за счет разных источников финансирования в регионе создана система автоматической консолидации бухгалтерской отчетности всех государственных и муниципальных учреждений области с ежеквартальной периодичностью на основе специального web-сервиса. Необходимость неоднократных корректировок объемов финансирования субсидий в течение финансового года делает очень важным наличие информации о плановой и фактической структуре затрат учреждений. Особое значение данная информация приобретает при реализации мер по поэтапному повышению оплаты труда работников бюджетной сферы, предусмотренных майскими указами Президента РФ.

Для осуществления контроля за содержанием информации, размещаемой учреждениями Ярославской области на общероссийском сайте bus.gov.ru, сформирован уникальный региональный сервис «Web-консолидация 86-н», который дает дополнительные возможности анализа как учредителям, так и финансовым органам. Таким образом, формируемые в новых условиях автоматизированные системы, web-сервисы и базы данных создают условия для организации регионального сегмента «электронного бюджета» в Ярославской области.

Работа продолжается

В заключение следует отметить, что реализацию положений Закона № 83-ФЗ затрудняет наличие целого ряда нерешенных методологических проблем и пробелов в федеральном законодательстве. И в этом направлении Ярославская область вместе с Министерством финансов РФ ведет активную работу. В частности, наш регион входит в состав межведомственной рабочей группы Минфина России по разработке базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг (работ) и созданию на их основе единого регистра услуг (работ). В рамках деятельности данной рабочей группы у нас есть возможность высказывать предложения по формированию единых для всей страны перечней услуг и работ, адекватных показателей измерения объема и качества услуг и работ, показателей эффективности деятельности учреждений, а также единых подходов к расчету нормативных затрат на основные социально значимые услуги. Мы также готовы обсуждать с другими регионами и совместно формировать любые предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере правового положения государственных и муниципальных учреждений, а также правила ведения бухгалтерского учета и отчетности государственных и муниципальных учреждений и другие вопросы.

В целом можно сказать, что реализация Закона № 83-ФЗ еще не завершена. Федеральным законом действительно определены прогрессивные правовые инструменты и механизмы повышения качества и доступности услуг учреждений, а также повышения эффективности деятельности самих учреждений. Но только осмысленное, грамотное, последовательное и гибкое применение этих механизмов обеспечит достижение в полной мере целей и идей, заложенных в данный закон. А для этого требуется еще немало времени и усилий квалифицированных специалистов Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов РФ, учредителей и учреждений всех уровней.

Поделиться