В условиях централизации доходов отказ регионов и муниципалитетов от облигационных займов равносилен отказу от идеи ускорения социально-экономического развития. Это определяет острую потребность в притоке заемного капитала с целью создания современной инфраструктуры и улучшения качества жизни населения, которые являются необходимыми условиями повышения инвестиционной привлекательности региона и предпосылки прихода туда частного капитала.
Многие региональные и местные администрации стали более ответственно относиться к прогнозированию своего экономического развития и бюджетного процесса на среднесрочную перспективу, а также проводить грамотную политику управления долгом. Структура долга большинства регионов оптимизируется: в рыночной части долга увеличивается доля облигационных займов, постепенно замещающих банковские кредиты, что приводит к удлинению сроков погашения и снижению стоимости заимствований.
Рынок субфедеральных и муниципальных облигаций за 2006 г. вырос на 16,8% (в 2005 г. – на 25,6%). Традиционно темпы его роста несколько ниже, чем у рынка корпоративного долга: 2006 г. – 71,05%, 2005 г. – 79,83%. При этом облигации регионов и муниципалитетов демонстрируют рост вместе со всем облигационным рынком, стабильно сохраняя свою долю на уровне 10–12%
Развитие рынка облигаций сопровождается существенным улучшением условий заимствований: за три с небольшим года средняя стоимость заемных средств снизилась более чем на 10 процентных пунктов, а сроки привлечения увеличились с 1,5 до 10 лет и более.
Потенциал роста субфедеральных и муниципальных облигаций не исчерпан, особенно с учетом того, что по данным видам ценных бумаг существуют налоговые льготы, которые обеспечивают эффективную доходность на уровне корпоративных эмитентов второго эшелона, при этом превосходя их по кредитному качеству. Дополнительное преимущество для инвесторов – выход на вторичное обращение в день размещения (в отличие от корпоративных облигаций, которые должны дожидаться регистрации отчета об итогах выпуска). Кроме того, выпуск облигаций учитывает изменение отношения инвесторов к региональному риску, чему способствуют проводимые в стране реформы, призванные повысить качество управления региональными и муниципальными финансами и качество бюджетного процесса.
Помимо собственных инициатив органов власти усилия по улучшению финансово-экономического состояния регионов и муниципалитетов прилагает и главный регулирующий орган – Министерство финансов РФ. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ, направлены на повышение прозрачности и ответственности региональных и местных органов власти. Администрации регионов и муниципальных образований обязаны внедрять элементы бюджетирования, ориентированного на результат. У субъектов РФ появляется право осуществления внешних заимствований. Меняется методика расчета дефицита бюджета. Ужесточаются требования к его размеру и размеру предельного объема долга для регионов и муниципальных образований с высоким уровнем межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета (60% в бюджетах субъектов, 70% в местных бюджетах). В целом возможности органов власти расширяются, но в то же время усиливается контроль.
В идеале проводимая в стране бюджетная реформа должна способствовать принятию органами власти решений, позволяющих привлекать долгосрочные финансовые ресурсы при минимальных затратах, в том числе трудозатратах, и низких расходах на обслуживание долга.
Однако на практике регионы и города оказались в сложном положении после вступления в силу Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», когда возникла необходимость проведения открытого конкурса по отбору банковских организаций в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2004 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». Похоже, законодатель осознанно вынуждает регионы и муниципальные образования отказаться от краткосрочных банковских кредитов – по крайней мере, их объемы уже снижаются. Кредиты потеряли ряд достоинств: возросла их цена и снизилась оперативность привлечения .
А что же с долгосрочными финансовыми ресурсами? Преимущества облигационных займов очевидны: это прогнозируемо, долгосрочно и дешево, вписывается в концепцию среднесрочного бюджетирования и дает положительный финансово-экономический и социальный эффект для региона и города.
Но и здесь возникает ряд проблем. Первая из них – проблема отбора финансовых организаций. Статья 28 закона № 94-ФЗ устанавливает четкий перечень возможных критериев отбора, а выбор поставщика (исполнителя) во многом зависит от технического задания для конкретного конкурса. Подчеркну: на конкурсе должны оцениваться не сами участники, а лишь их предложения. При этом в новую редакцию закона (от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ) включена норма о недопущении требований, связанных с квалификацией участника, опытом работы, деловой репутацией, наличием трудовых и финансовых ресурсов (ст. 22). Таким образом, сокращается беспредел со стороны органов власти, когда администрации, проводя конкурс под «своих» поставщиков, задавали критерии, не соответствующие закону, но позволяющие гарантированно отстранить нежелательных участников, – например, «опыт работы организатором выпусков субфедеральных займов» или «торговый оборот по списку фондовой биржи ММВБ за 2006 г. ведущих операторов вторичного рынка облигаций» в части облигационных займов с указанием диапазонов значений показателей. И подобные критерии применяются во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях.
С другой стороны, при таком подходе победить в конкурсе может финансовый институт, некомпетентный в сфере размещения займов субъектов и муниципальных образований, то есть не разбирающийся в тонкостях бюджетного процесса. Организатор займа должен знать Бюджетный кодекс, бюджетную классификацию, законодательство о местном самоуправлении и разграничении полномочий и т.п., чтобы совместно с эмитентом провести экспертизу нормативных правовых актов региона или муниципального образования, при необходимости подготовить проект изменений в устав и закон о бюджете и т.п., положение о департаменте/управлении/министерстве финансов и ряд других актов, помочь в организации требуемых процедур – от общественных слушаний до процесса опубликования. Поэтому отбор по столь небольшому перечню критериев несет определенные риски.
Однако выход есть: не допускать некомпетентных участников к конкурсу. Тщательная подготовка, проработка всех пунктов конкурсной документации, знание закона № 94-ФЗ даст гарантию работы с опытным участником. Хотя, конечно, риск необъективного подхода со стороны органов власти в таком случае возрастает. Баланс зависит от глав регионов и городов: идти на компромисс с демократией нужно, оценив ситуацию на рынке и издержки, вероятные при недопуске к конкурсу опытных участников, – в частности, они вправе подать иск в Федеральную антимонопольную службу или в суд.
Итак, ст. 12 закона № 94-ФЗ устанавливает перечень причин недопуска. Одна из них – несоответствие заявки на участие требованиям конкурсной документации. Трактовать данный пункт можно как угодно. Например, документы не сброшюрованы или не заверены в должном порядке, или цена указана в процентах, а не в рублях, либо указан диапазон цены или доходности, допускающий двоякое толкование, и т.п. И примеры отказа на таких основаниях действительно имеются.
В некоем регионе пошли еще дальше: не найдя причин для недопуска к конкурсу «неудобного» участника, потенциального «победителя» перерегистрировали под более ранней датой, так как конкурсная документация содержала условие, согласно которому в случае одинакового количества баллов победителем будет признан участник, чья заявка поступила раньше. Сейчас данный регион ждут судебные разбирательства.
Другой пример: к конкурсу, который проводил один крупный корпоративный заемщик – естественная монополия, допустили всех. Однако в протоколе, опубликованном по результатам конкурса, без объяснения причин победителем был назван участник, предложивший не самую низкую комиссию и отстававший от лидера по числу баллов.
Конечно, конкурс – это игра, но любая игра интересна лишь тогда, когда она честная. Так, в одном из регионов, увидев нашу заявку, попросили снять ее до конкурса, поскольку шансов выиграть у банка нет, но мы можем претендовать на вторые роли. Удовлетворены в итоге были все – и администрация, и победитель, и несколько финансовых организаций, согласившихся на предложенные условия.
Но вернемся к нашей теме. Второй проблемой законодательства о закупках и защите конкуренции в части облигационных займов является необходимость проведения конкурса на услуги фондовой биржи. В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органы власти должны отбирать финансовые организации путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Федерального закона № 94-ФЗ для оказания услуг на рынке ценных бумаг. Пункт 6 ст. 4 данного закона к финансовым организациям отнес и фондовую биржу.
К настоящему времени как органы власти, так и естественные монополии уже провели ряд подобных конкурсов. Однако проходят они исключительно формально. Кроме того, данный способ работы не соответствует заявленной концепции перехода на бюджетирование, ориентированное на результат: соотношение трудозатрат и результата здесь неудовлетворительное. В России биржа, на которой могут и должны размещаться бумаги субъектов и муниципалитетов, только одна – ММВБ. О каком конкурсе может идти речь? И что делать, если выиграет СПВБ или СМВБ? На СПВБ еще можно разместиться, но о СМВБ многие даже не знают. В любом случае такое размещение будет нерыночным и увеличит доходность облигаций, а значит, и расходы на облуживание долга в бюджете.
Чтобы избежать возникновения подобной ситуации, многие организаторы конкурсов включают услуги биржи в конкурсную заявку (предложение) участников, в частности вносят в комиссию организатора расходы на организатора торговли. Однако это незаконно, поскольку стороной договора с фондовой биржей становится администрация.
Другие осознанно идут на внебиржевое размещение. Эта общепризнанная мировая практика представляется приемлемым выходом из сложившейся правовой коллизии и обладает преимуществом участия в размещении займа неспекулятивных участников. Статья 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (в редакции от 26 апреля 2007 г.) «О рынке ценных бумаг» не ограничивает размещение займов только на торгах фондовых бирж. Но здесь тоже имеются злоупотребления, поэтому многие регионы отказываются от внебиржевого размещения. Повторяю, руководству региона или города нужно найти баланс между общественными интересами и интересами других участников процесса, лишь тогда можно получить действительно высокие результаты, организовав рыночный заем и сэкономив бюджетные средства.
Список недостатков законодательства о закупках и защите конкуренции в части рынка средне- и долгосрочного субфедерального и муниципального долга не ограничивается указанными выше проблемами. Как и в случае с банковскими кредитами, эти законы снижают эффективность работы органов власти. Законодателю следует задуматься о перспективах рынка субфедерального и муниципального долга. В связи с этим считаю необходимым:
– внести изменения в ст. 18 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», исключив из перечня финансовых услуг, указанных в п. 1, предоставление кредита и тем самым возобновив практику запроса котировок;
– проработать перечень возможных критериев отбора в ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ;
– исключить из п. 6 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ фондовую биржу.
А органам власти предлагаю выйти с законодательной инициативой по данному направлению. Ведь никто лучше вас не знает, какие проблемы существуют в данной сфере и как остро стоит вопрос о внесении изменений в законодательство о закупках и защите конкуренции.
Справка «Бюджета»
Надежда Юрьевна ГРАЧЕВА, руководитель бизнес-направления «Государственные финансы» инвестиционного департамента АКБ «Промсвязьбанк»
Родилась в 1977 г. в Казахстане.
В 1999 г. окончила экономический факультет Томского государственного университета. Кандидат экономических наук.
1999 г. – специалист по проектному финансированию КБ «Движение».
1999–2003 гг. – аналитик Департамента недвижимости администрации города Томска.
2003–2006 гг. – советник заместителя мэра, директора Департамента финансов администрации города Томска.
С 2007 г. – руководитель бизнес-направления «Государственные финансы» инвестиционного департамента АКБ «Промсвязьбанк».
Автор ряда книг, брошюр, статей о собственности, бюджетной системе, инвестициях, законодательстве о закупках, рынке ценных бумаг и т.п.
Журнал "Бюджет" №8 август 2007 г.
