Павел Васильевич КРОШЕЧКИН, начальник отдела управления государственным долгом министерства финансов Оренбургской области.
Эффективное управление государственным долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и прежде всего создание прозрачной системы работы с использованием четких процедур, механизмов и публичного раскрытия информации о долговой политике.
Процесс планирования государственного долга Оренбургской области, включая условные обязательства, состоит из двух этапов:
I этап — планирование средств на погашение и обслуживание действующих долговых обязательств;
II этап — планирование объемов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.
Основной целью планирования погашения и обслуживания уже имеющегося долга является оценка возможности его погашения за счет доходов областного бюджета в планируемом финансовом году. При планировании вновь привлекаемых прямых обязательств и принятии условных обязательств должны быть соблюдены ограничения на объемы обязательств и расходы по их обслуживанию, установленные законодательством Российской Федерации, а также на величину расходов по обслуживанию и погашению прямых обязательств и величину ожидаемой ответственности по условным обязательствам исходя из долговой емкости областного бюджета для новых заимствований.
Министерство финансов области на основе исходной информации определяет:
· долговую нагрузку и долговую емкость областного бюджета в соответствии с методикой расчета долговой нагрузки на областной бюджет, утвержденной правительством Оренбургской области;
· необходимые и возможные объемы привлечения обязательств исходя из условия, что прогнозы объемов обслуживания и погашения прямых обязательств Оренбургской области не превышают объем новых долговых обязательств, определяемый в соответствии с методикой расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку областного бюджета, утвержденной правительством Оренбургской области;
· возможный объем предоставления гарантий Оренбургской области в соответствии с региональной программой;
· структуру государственного долга в рамках подготовки проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
После этого минфин в соответствии с ограничениями, установленными Бюджетным кодексом, критериями оценки государственного долга и государственных заимствований региона, утвержденными правительством Оренбургской области, разрабатывает проект программы заимствований на очередной финансовый год и плановый период.
Традиционно долговыми инструментами в системе управления государственным долгом являются кредиты от кредитных организаций, выпуск государственных ценных бумаг, государственные гарантии, бюджетные кредиты из федерального бюджета.
Кредиты на краткосрочный период привлекаются на покрытие кассового разрыва, возникающего в ходе исполнения областного бюджета. Кредиты на среднесрочный и долгосрочный периоды — на покрытие дефицита бюджета и погашение долговых обязательств.
В настоящее время правительство области использует среднесрочные (на
Преимуществами государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг, являются рыночный способ размещения и обращения, а также конкурентный механизм ценообразования. Заимствования на организованном рынке ценных бумаг осуществляются для создания гибкой системы управления государственным долгом, диверсификации долгового портфеля, использования достоинств облигационного займа как инструмента привлечения и аккумулирования средств наиболее широкого круга инвесторов.
Оренбургская область 20 декабря 2012 года полностью разместила облигации выпуска 34001 на общую сумму 4 млрд руб. Размещение проходило на Фондовой бирже ММВБ, с облигациями выпуска было совершено 23 сделки. Средства от размещения облигационного займа поступили в областной бюджет для финансирования дефицита и погашения долговых обязательств. Эмитентом облигаций выступило правительство Оренбургской области. Срок обращения облигаций — 1820 дней. По результатам сбора заявок ставка одного купона по облигациям была установлена на уровне 9,2% годовых. Бумаги имеют 20 квартальных купонов. Ставка второго, а также 17–20-го купонов такая же, как ставка первого купона. Ставка 3–4-го купонов равна ставке первого купона, увеличенной на 0,5% годовых, ставка 5–16-го купонов — ставке первого купона, увеличенной на 0,8% годовых. По облигациям предусмотрена амортизационная структура погашения: по 25% от номинала гасится по датам выплаты
В октябре 2012 года Оренбургской области присвоен рейтинг ВВ с прогнозом «Позитивный» по шкале международного рейтингового агентства Fitch Ratings. Позитивный прогноз вполне оправдан достигнутыми результатами развития экономики области и ключевыми бюджетными показателями. Государственным облигациям выпуска 34001 также присвоен рейтинг ВВ.
Предоставление государственных гарантий Оренбургской области является одной из форм поддержки инвестиционной деятельности в регионе и реализации проектов, не имеющих инвестиционной составляющей. Порядок предоставления государственных гарантий регулируется соответствующим региональным законом.
При предоставлении государственных гарантий особые требования предъявляются к финансовому состоянию принципалов (заемщиков), качеству инвестиционных проектов, размеру и степени ликвидности обеспечения исполнения гарантий и оформлению гарантий. Особое место занимают гарантии юридическим лицам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты. Государственная поддержка приоритетных инвестпроектов рассматривается правительством области как комплексное и системное повышение инвестиционной привлекательности региона. В этой связи гарантии выступают в качестве важного инструмента экономической политики. Уже есть предварительные разработки по поддержке экономически и социально значимых проектов области.
Сумма гарантийных обязательств области в структуре долга составляет 2 млрд руб. Просроченной задолженности нет. В 2012 году долг вырос по условным обязательствам за счет госгарантии по облигационному займу ОАО «ОИЖК», привлеченному для инвестирования в жилищное строительство.
Регион использует все возможности получения кредитов из федерального бюджета, так как они имеют наименьшую стоимость обслуживания. Но такие заемные средства жестко ограничены по объему.
Данный долговой инструмент активно применялся в 2010 и 2011 годах. В этот период в область были привлечены бюджетные кредиты на ликвидацию последствий засухи 2010 года в объеме 2,8 млрд руб., на строительство и ремонт дорог — в общей сумме чуть более 1 млрд руб., на частичное покрытие дефицита бюджета — 0,5 млрд руб. В настоящее время благодаря принятому Правительством РФ решению кредиты, полученные на ликвидацию последствий засухи, реструктурированы до 2032 года по ставке 0,5% годовых.
В связи с наличием уже принятых областью долговых обязательств вопросы оперативного управления государственным долгом приобретают особую актуальность. Главной целью системы оперативного управления госдолгом следует признать сглаживание пиков долговых платежей и экономию бюджетных ассигнований, предусмотренных для обслуживания и погашения долговых обязательств. К методам оперативного управления государственным долгом в рамках исполнения бюджета текущего года относятся:
· корректировка сроков привлечения заемных средств, предусмотренных программой государственных внутренних заимствований региона, для финансирования утвержденного объема дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств;
· накопление по мере возможности средств на едином счете по учету средств областного бюджета, необходимых для погашения долговых обязательств;
· досрочное погашение долговых обязательств;
· сокращение объема заимствований;
· использование различных инструментов заимствований.
Эффективность мер по оптимизации государственного долга области и оперативному управлению долговыми обязательствами за 2011 и 2012 годы составила 60 млн руб. Экономия бюджетных ассигнований за два отчетных года превысила 300 млн руб.
Основными рисками при исполнении областного бюджета в части государственных внутренних заимствований являются риск процентной ставки, показывающей вероятность неблагоприятного для Оренбургской области изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах; риск недостаточного поступления доходов в областной бюджет на финансирование расходов; риск снижения ликвидности рынка.
Для управления названными рисками принимаются меры по снижению степени вероятности неисполнения областного бюджета в части, касающейся финансирования расходов за счет заемных средств, сглаживанию пиков платежей по финансированию дефицита областного бюджета и погашению долговых обязательств, повышению степени предсказуемости действий при привлечении заемных средств, совершенствованию системы управления государственным долгом Оренбургской области.
Во избежание рисков, возникающих в процессе управления государственным долгом, министерство финансов Оренбургской области проводит анализ долговых обязательств с использованием следующих индикаторов:
· наличие просроченного прямого долга, просроченных гарантий (в практике не допускается) — свидетельствует о том, что кредитоспособность области находится на минимально возможном уровне;
· доля погашения долговых обязательств в текущем (очередном) финансовом году в объеме государственного долга — определяет, насколько выгодны условия заимствования, а также оценивает размер дополнительной нагрузки на областной бюджет в результате использования заемных средств. Этот показатель позволяет оценить способность области выполнять обязательства по собственным долгам после осуществления текущих обязательных денежных расходов. Значение больше 0,5 свидетельствует о том, что у области высокая долговая нагрузка в текущем году и долговые обязательства могут быть погашены в том числе за счет перекредитования, что повышает кредитный риск;
· доля выплат по среднесрочным и долгосрочным обязательствам в объеме государственного долга — показывает долговую нагрузку области с инвестиционной составляющей;
· доля выплат по краткосрочным обязательствам в объеме государственного долга — значение показателя более 0,3 свидетельствует о недостаточности бюджетных средств для выполнения собственных обязательств и, как следствие, чрезмерном количестве кредитов на покрытие кассовых разрывов.
Расчет показателей долговой устойчивости областного бюджета делается при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, внесении изменений в областной бюджет на очередной финансовый год и плановый период, а также при подготовке проектов правовых актов правительства Оренбургской области о принятии отдельных долговых обязательств. Проведенный анализ долговой устойчивости областного бюджета показал, что все параметры находятся на допустимом уровне.
Оптимизация источников финансирования дефицита областного бюджета подразумевает решение следующих задач:
· финансирование дефицита областного бюджета и обеспечение стабильности финансирования расходов;
· использование свободных, временно невостребованных средств областного бюджета для финансирования расходов.
Решение первой задачи сводится к тому, что государственные заимствования привлекаются не только для финансирования дефицита областного бюджета, но и в целях резервирования дополнительных средств для сглаживания пиков платежей по погашению государственного долга. Свободные средства областного бюджета, являясь временно невостребованными для финансирования расходов, могут быть направлены на сокращение долга и размещены на банковских депозитах. Однако операции досрочного погашения государственного долга Оренбургской области могут привести к некоторым нежелательным последствиям. Например, к дополнительным расходам бюджета на погашение долга, не предусмотренным областным бюджетом на соответствующий финансовый год, снижению ликвидности рынка, выводу денежных ресурсов из финансовой системы области. Досрочное погашение долга возможно в период текущего профицита и более эффективно в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем финансовом году. Это позволяет уменьшить расходы на обслуживание государственного долга, особенно заимствований с высокой процентной ставкой и большой долей расходов в абсолютном значении.
Операции на открытом рынке позволяют управлять ликвидностью областного бюджета, обеспечивать дополнительные поступления. Размещение областных средств на банковских депозитах осуществляется согласно статье 236 Бюджетного кодекса и соответствующему порядку, утвержденному правительством области. Основные требования и положения регионального порядка размещения средств на депозиты соответствуют федеральным нормам. Однако есть свои особенности. Отбор банков проходит через комиссию, которая рассматривает закрытые предложения по ставке не ниже минимально установленной. В качестве минимальной процентной ставки размещения средств областного бюджета на банковские депозиты принимается опубликованная на официальном сайте Центрального банка индикативная ставка MosPrime Rate на рабочий день, предшествующий дню размещения информации о проведении отбора заявок (в зависимости от срока размещения). В настоящее время минфином области на основании поступивших заявок заключены генеральные соглашения с девятью кредитными организациями. Реализация намеченных планов по непосредственному размещению временно свободных средств начнется во втором квартале текущего года.
Главной целью системы оперативного управления государственным долгом следует признать сглаживание пиков долговых платежей и экономию бюджетных средств на обслуживание и погашение долговых обязательств. Принимая во внимание необходимость обеспечения оптимальной ликвидности областного бюджета, недопущения срывов в финансировании расходов, снижения рисков неисполнения бюджета в целом и по государственным заимствованиям в частности, управление государственным долгом должно иметь взвешенный и конструктивный характер и проходить в тесном взаимодействии и сотрудничестве с профессионалами на рынке капитала.
