В Горно-Алтайске состоялось очередное заседание секции «Финансисты субъектов Российской Федерации» НП «Сообщество финансистов России». Основными темами обсуждения стали общая экономическая ситуация в стране, межбюджетные отношения, а также практика программного бюджетирования на федеральном и региональном уровнях.
Улучшений не ожидается
Заместитель министра финансов А. М. Лавров признал, что тенденции в экономике и, как следствие, в бюджетной системе довольно тревожные. Снижаются темпы роста ВВП, сокращается объем прибыли организаций (в 2013 году она составит менее 12,8 млрд руб. при прогнозе 14,4 млрд руб., в 2014 году — 14 млрд руб. при прогнозе 16 млрд руб.). Это серьезный удар прежде всего по бюджетам субъектов РФ, которые предстоит формировать в еще более жестких условиях, чем годом ранее. На федеральном уровне удалось сбалансировать ситуацию, причем во многом благодаря действию бюджетного правила и оптимизации расходов. Также была принята системная мера, которая касается всех бюджетов: на 5% сокращаются расходы на закупки. «В 2014 году вступает в силу закон о контрактной системе, значительно возрастает гибкость в использовании процедур закупок. Можно безболезненно сократить эти расходы, не меняя объемы и номенклатуру запланированных закупок», — сказал Лавров.
Следует отметить, что в отличие от предыдущих бюджетных циклов Министерство финансов не ожидает улучшения ситуации и появления дополнительных ресурсов для распределения, связанных с уточнением прогноза в августе (как это обычно случалось раньше). Впервые за последние годы наблюдается существенное недопоступление ненефтегазовых доходов в федеральный бюджет. При этом источники финансирования дефицита, прежде всего приватизация, задействованы крайне слабо. В то же время, вновь подчеркнул Лавров, бюджетная система остается сбалансированной и стабильной, а кризисные явления, сопоставимые с теми, что наблюдались в 2008 и 2009 годах, не прогнозируются.
Программный бюджет без спешки
Замминистра напомнил, что нормативно-правовые условия формирования и исполнения бюджетов постепенно меняются. В 2013 году было реализовано много заметных законодательных новаций. Это и закон о контрактной системе, и закон о Счетной палате РФ, и поправки в Бюджетный кодекс, касающиеся государственного и муниципального финансового контроля. В октябре ожидается окончательное принятие поправок в Бюджетный кодекс по вопросам бюджетных инвестиций. Наконец, уже были приняты поправки в Бюджетный кодекс по вопросам совершенствования бюджетного процесса, касающиеся перехода на программный формат бюджетов.
Тем регионам, которые на данный момент все еще не приняли решение о переходе к программному бюджету начиная с 2014 года, Лавров посоветовал отложить его как минимум на год. Он напомнил, что на федеральном уровне соответствующая подготовка заняла три года, а также обозначил четыре необходимых условия для перехода на программный бюджет: наличие долгосрочных целей (стратегии развития), трехлетнего бюджета и долгосрочного прогноза, аналитического распределения расходов по программам и, наконец, утвержденных государственных (муниципальных) программ.
На федеральном уровне большие трудности в формировании госпрограмм были связаны с отсутствием действующего варианта долгосрочной стратегии социально-экономического развития. Это делало непонятными цели госпрограмм, сам их набор, а также критерии их оценки. Вопросы вызывал и горизонт планирования программ. «Нет никаких препятствий к тому, чтобы иметь их в трехлетнем варианте, как это и происходит в большинстве стран. В этом случае вообще не существует проблемы, что делать, если программа выходит за пределы бюджета, она просто формируется в рамках трех- или пятилетних проектировок, которые, по сути, сопровождают бюджет и являются его составной частью. У нас на данный момент все госпрограммы до 2020 года, и проблема потолков не решена. По логике должно было быть так: вначале принимается особый документ, в котором определяются параметры бюджета хотя бы до 2018 или 2020 года, в соответствии с ним распределяются потолки расходов по госпрограммам, потом утверждаются госпрограммы, а затем на их основе и с их учетом бюджет. Однако на федеральном уровне процесс утверждения госпрограмм растянулся на полгода, они утверждались друг за другом, в двух вариантах, один из которых существенно превышал возможности бюджета. Это сильно ухудшило качество госпрограмм и возможность их применения в бюджетном процессе», — сказал Лавров.
Среди главных недостатков утвержденных госпрограмм Лавров назвал то, что в них никак не описаны механизмы взаимодействия с субъектами РФ — возможно, один из важнейших аспектов госполитики. Остается открытым вопрос, как соотносятся отраслевые и территориальные программы. По мнению замминистра финансов, приоритеты развития тех или иных регионов должны быть отражены в каждой госпрограмме, а территориальные госпрограммы желательно не принимать вовсе.
Несмотря на обилие нерешенных проблем в этой сфере, ждать, когда появятся хорошие государственные и муниципальные программы, бесполезно, считает Лавров. Необходимо переходить к программному бюджету с тем, что есть: отраслевые ведомства не будут всерьез заниматься программами до тех пор, пока последние не станут частью бюджета и тем самым не превратятся в реально действующий инструмент политики.
Ситуация в регионах
Директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина подробно остановилась на теме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ, подчеркнув, что в 2014 году их объем сократится примерно на 70 млрд руб. При общем сокращении объема трансфертов в 2014 году значительно увеличиваются федеральные субвенции. В 2013 году они составят 250 млрд руб., в 2014 году уже 317 млрд руб. Основной прирост связан с выделением субвенций на оплату ЖКХ отдельным категориям граждан, а также субвенций на социальные выплаты безработным.
Ерошкина также затронула вопрос исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ. По данным первого полугодия общий объем налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов сократился на 2%. В первую очередь это связано со снижением поступлений по налогу на прибыль, которые упали на четверть относительно уровня 2012 года. Лишь в семи субъектах РФ динамика по этому налогу положительная. Все прочие доходные источники демонстрируют темпы роста, которые прогнозировались при формировании бюджетов. В целом выросло и поступление акцизов, однако по прогнозам доходы от акцизов на нефтепродукты сократятся примерно на 11%, в связи с чем субъектам РФ придется корректировать расходы на формирование дорожных фондов. Что касается расходов бюджетов, то они выросли на 6% (в том числе на зарплату — на 13%). Однако, как и ожидалось, сокращаются расходы инвестиционного характера (на 14%).
В планировании и исполнении бюджетов субъектов РФ в текущем году имеется ряд проблем, считает Ерошкина. Так, подавляющее большинство субъектов РФ в качестве источника финансирования дефицита бюджета указало бюджетные кредиты. В бюджеты заложены достаточно высокие показатели доходов от приватизации, хотя практика показала, что эти планы обычно не выполняются. Некоторые субъекты РФ в течение года наращивают расходы, не обеспеченные финансовыми ресурсами.
Согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2012 года, у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляет 50% и выше (в среднем по России данный показатель равен 46,9%). В числе лидеров Чувашия, Тверская, Кировская, Брянская, Омская, Пензенская области, Москва и Республика Карелия: у них программные расходы превышают 90% бюджета. В то же время в ряде субъектов РФ доля программных расходов составляет около 5%.
На заседании была представлена соответствующая региональная практика. Министр финансов Республики Алтай О. В. Завьялова рассказала о том, как в республике реализуется программно-целевой метод организации деятельности исполнительных органов государственной власти и сети государственных учреждений. Заместитель начальника управления бюджетной политики и межбюджетных отношений министерства финансов Оренбургской области Д. Н. Кулаков осветил вопросы, связанные с формированием государственных программ на региональном уровне. Опытом своих регионов в данной сфере поделились также министр финансов Ставропольского края Л. А. Калинченко, министр финансов Тверской области И. А. Северина, а также заместитель министра финансов Республики Коми И. Г. Гарезина.
