Федеральная служба финансово-бюджетного надзора переживает сегодня эпоху перемен. Ее руководитель Александр Васильевич СМИРНОВ считает их исторически обусловленными и своевременными.
— Александр Васильевич, расскажите, пожалуйста, об основных направлениях работы возглавляемой вами службы.
—Основных направлений три. Но сразу оговорюсь, что 2013 год привнес много изменений в полномочия службы, которая в настоящее время находится на интереснейшем отрезке своего развития, фактически обобщая, обновляя и перерабатывая бесценный опыт и наработки, накопленные контрольно-ревизионными органами за всю историю их деятельности, тем самым раздвигая границы возможностей службы.
Возвращаясь к заданному вопросу, следует в первую очередь выделить полномочия в сфере контроля бюджетных правоотношений, включающие в себя контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, соблюдением правильности и достоверности ведения бухгалтерского и бюджетного учета, соблюдением в бюджетных структурах правил и порядков операций с имуществом — это основное, что делает служба в этой области. Во-вторых, блок валютного контроля, включающий в себя контроль резидентов и нерезидентов на предмет соответствия совершаемых ими валютных операций законодательству Российской Федерации в этой сфере и проверку полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям. В-третьих, уже сформировавшийся блок внешнего контроля качества работы аудиторских организаций. В этом направлении служба начала действовать с 2012 года.
— Кто ставит задачи перед вами лично — премьер-министр, министр финансов? Как это происходит?
—Есть обязательная процедура первоначального собеседования с нанимателем. Моим нанимателем является Председатель Правительства России Д. А. Медведев, соответственно непосредственно перед назначением у меня была встреча с ним. Она стала полезной, наверное, для нас обоих. Вопросы мне задавались по делу, абсолютно все они находились в русле деятельности Росфиннадзора.
Что касается среднесрочной перспективы и текущей деятельности, то основные задачи передо мной ставит министр финансов Российской Федерации А. Г. Силуанов. Также на регулярной основе осуществляется взаимодействие с его заместителями и директорами различных департаментов Министерства финансов РФ.
— Вы заговорили о переменах и хотели что-то добавить...
—Если по хронологии, то в конце 2012 года были внесены поправки в Жилищный кодекс, добавившие нам полномочий. На нас возложен контроль за деятельностью региональных операторов, которые совершают операции со средствами фондов, предназначенных для капитального ремонта многоквартирных жилых домов. Тема деликатная: там кроме средств из бюджетов всех уровней находятся и деньги населения.
Но наиболее серьезные изменения в наших функциях связаны с двумя другими законами. Это апрельский Федеральный закон №
И похоже, что новации, определяющие функционал службы, на этом не заканчиваются. В сентябре текущего года в Госдуму были внесены поправки, предусматривающие законодательное закрепление за нами выработки общих требований к осуществлению контроля в отношении закупок органами государственного и муниципального финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, а также осуществление проверок соблюдения этих требований.
И наконец, пожалуй, самые важные и позитивные для нас изменения в законодательстве произошли с принятием Федерального закона №
о внесении
прежде всего в Кодекс об административных правонарушениях. Закон содержит целый пакет новаций в части регулирования вопросов осуществления государственного и муниципального финансового контроля. Он позволяет Росфиннадзору проводить камеральные проверки. Это, как известно, основной способ контроля для налоговых органов, а для нашей службы единственным способом был и пока остается контроль выездной. Так уж сложилось исторически, но время требует перенести центр тяжести нашей работы на изучение вопросов соблюдения процедур при формировании и исполнении бюджета. Сейчас мы уделяем больше внимания финансовому и бюджетному менеджменту, а для этого вовсе не требуется обязательного присутствия в помещении, которое занимает та или иная структура. Поэтому мы посчитали полезным и правильным использовать такой механизм, как камеральные проверки.
Параллельно мы сейчас занимаемся тем, что подкрепляем все новации нормативно-правовыми актами, чтобы они заработали в полную силу. В исправленном Бюджетном кодексе 15 новых норм Кодекса об административных правонарушениях, которые должны реализовываться при проведении контрольных мероприятий. Расширяется зона контроля. Раньше мы могли проверять только те организации, которые созданы публично-правовыми образованиями, а теперь получили право проверять также их дочерние компании и вообще любую структуру, где есть доля организаций, созданных государством. Даже если «дочка» или «внучка» создаст свою компанию, мы имеем право ее проверить. К этому подвел опыт. Когда мы проверяли структуры подобного рода, то столкнулись с тем, что правовых оснований для осуществления полноценного контрольного мероприятия нет. Возьмите известный случай с ОАО «Курорты Северного Кавказа». Мы обнаружили, что это дочерняя структура ОАО «Особые экономические зоны», и были вынуждены участвовать в прокурорской проверке. Зато теперь имеем полное право самостоятельно выполнять такие задания.
Важно и то, что изменился статус других наших инструментов. Среди них есть такой, как встречная проверка. Ее трактовка в последние годы была странной: она состояла только в сличении записей, в учете по операциям, которые происходили между основным объектом проверки и объектом встречной проверки. Теперь мы имеем право проверять последний так же, как и объект основной проверки. Естественно, злоупотреблять этими функциями мы не собираемся. Нам они нужны для того, чтобы действительно полноценно контролировать средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Изменения в КоАП тоже требуют от нас изменения подходов и нормативно-правовых актов. Применение новых норм требует определенных методик, разъяснений, и нам необходимо активнейшим образом переобучать службу, чтобы весь объем новаций был понятен специалистам.
— Финансовому контролю сегодня в России придается большое значение. Это действительно новый этап государственной политики или, может быть, ее новый поворот?
—Финансовому контролю давно уделяется много внимания. Работая в Совете Федерации, я тоже участвовал в дебатах на эту тему и видел, что она не уходит из поля зрения правительства и Минфина. Но есть определенная историческая последовательность действий. Сначала была проведена реформа, в результате которой появилось Федеральное казначейство, потом был реформирован Налоговый кодекс, то есть была упорядочена доходная часть бюджета, далее были серьезнейшим образом изменены процедуры бюджетирования, а сейчас руки дошли до последнего сегмента — контроля за бюджетными средствами. Другие сферы приведены в нормативный порядок, и настало время сделать то же самое с финансовым контролем.
— А как бы вы оценили то наследие, которое досталось вам на посту руководителя Росфиннадзора? Сколько времени ушло на то, чтобы освоиться в должности?
—Служба в 2013 году отметит свой первый, десятилетний юбилей, так что я работаю не на голом месте. Когда я вник в ее дела, то понял, что из трех направлений работы, о которых мы уже говорили, почему-то особенно прогрессировали только два —
валютный контроль, который действительно находится в хорошем состоянии, и блок, связанный с аудиторским контролем, хотя он пока и малочисленный. К сожалению, на мой взгляд, были запущены вопросы, связанные с нашей главной тематикой — контролем в сфере бюджетных правоотношений. И последние изменения в законодательстве в какой-то мере являются ответом на данный вызов.
— Ваш собственный профессиональный и жизненный опыт помогает решать новые проблемы? Что из него в этом смысле наиболее ценно сейчас?
—Как специалист я сформировался еще в Министерстве финансов СССР, потом довольно долго работал в Минфине России. Еще мне довелось создавать Федеральное казначейство, и этот опыт тоже пригодился — так же как последующий период работы в Министерстве по налогам и сборам. Кто-то из руководства Минфина России пошутил, что я единственный человек в системе Минфина, прошедший все эти службы...
Если серьезно, то очень полезно было поработать в отраслевом департаменте союзного Минфина и его бюджетном управлении, где решались конкретные вопросы, всегда требующие углубления в детали. А нас всегда учили искать детали. И мой опыт пригодился не только мне, но и моим коллегам. Кстати, в период работы в Совете Федерации я окончил Дипломатическую академию МИД России, что также помогает мне в настоящее время.
— Кстати, используете ли вы в своей работе современный мировой опыт? Общаетесь с коллегами из-за рубежа?
—Мы, конечно, поддерживали и поддерживаем отношения с зарубежными коллегами. Но пока они довольно дозированные, если можно так выразиться. О широкомасштабном взаимодействии говорить рано — в отличие, например, от Счетной палаты РФ, которая присоединилась к соответствующей международной конвенции и работает по ее нормативам. Может быть, я покажусь кому-то ортодоксом, но считаю, что нам пока надо наработать свой собственный опыт. Правда, в текущем году мы планируем изучить наработки европейских коллег в сфере государственных закупок и способов и методов проверки государственных корпораций. Нас беспокоят процессуальные последствия таких проверок, так как в нашем Бюджетном кодексе полностью отсутствует какая-либо ответственность госкорпораций в случае нарушений.
— Вы упомянули о Счетной палате. Хотелось бы, чтобы вы рассказали о взаимоотношениях с ее специалистами и, возможно, о взаимодействии с Генеральной прокуратурой.
—Отношения Росфиннадзора и Счетной палаты складывались трудно, долгое время точки соприкосновения были весьма условными. Я бы назвал это проявлением некоей конкуренции. Могу сказать, что нам удалось начиная с февраля 2013 года выстроить определенную систему. Возможно, какая-то настороженность сохраняется и сейчас, но мы постарались сделать так, чтобы имело место сотрудничество в интересах того дела, которому мы вместе служим. Кстати, этому способствовал и выход закона о поправках в Бюджетный кодекс, которым четко определен статус каждой контролирующей структуры. Теперь Счетная палата — высший государственный орган внешнего финансового контроля (если смотреть на бюджет извне, со стороны парламента), а Росфиннадзор — высший государственный орган внутреннего финансового контроля. Результаты нашей работы тоже интересны правительству, которое отвечает за исполнение бюджета — и не по факту, когда все уже случилось, а в текущем режиме.
Что касается взаимодействия со Счетной палатой, то у нас есть рабочая группа и мы пытаемся гармонизировать систему оценки выявленных нарушений. С ней не все просто. У Счетной палаты есть собственное видение, которое устраивает ее, но не устраивает нас. Нам хотелось бы, чтобы эта классификация полностью соответствовала законодательству. Установить нецелевое использование средств с его точки зрения просто, а вот дальше начинается простор для фантазии. Что есть «неэффективное расходование средств»? Что есть «нерациональное расходование средств»? Наконец, что такое «прочие нарушения»?.. Каждая позиция должна определяться законом и быть понятной не только для нас, но и для правоприменителей из других государственных органов, в том числе правоохранительных. Многие наши документы, регламентирующие контакты с ними, устарели. Например, несмотря на появление Следственного комитета РФ, наши коллеги на местах продолжали воспринимать прокуратуру в прежнем статусе и направляли материалы проверок не тем, кто ведет следствие, а тем, кто осуществляет надзор за ним. Поэтому мы выпустили соответствующие рекомендации с учетом произошедших изменений и ввели журнальную систему учета материалов, чтобы иметь возможность вести мониторинг.
На выходе сейчас соглашения с Федеральной службой безопасности, совместные приказы с Генпрокуратурой и МВД. В этих документах будет учтено все новое, что произошло за последние годы, в соответствии с ними по-новому выстраивается межведомственное взаимодействие. Если мы вскрываем факты, за которыми может стоять нарушение права, это должно иметь определенные последствия. Как я говорю своим работникам, мы не увеличительное и не уменьшительное стекло, мы — зеркало. Оно должно отражать то что есть. И мы должны передавать материалы проверок строго по назначению.
— А с новым руководителем Счетной палаты Т. А. Голиковой вы сработаетесь?
—Вопрос хороший. Татьяна Алексеевна — специалист в бюджетной сфере сверхвысокого класса. Посмотрим, как она отреагирует на документы, которые мы подписали со С. В. Степашиным. Для меня главное заключается в том, чтобы специалистов Росфиннадзора не использовали в качестве чернорабочих, в составе контрольных бригад других ведомств и структур, в то время как все плоды достаются другому контрольному органу. И при подготовке соглашения со Счетной палатой мы старались исключить подобную ситуацию.
В декабре 2012 года Президент РФ в своем послании огласил принципы изменения контроля в целом и финансового в частности. Естественно, эти тезисы потом были воплощены в поручения, но мое внимание еще тогда привлек новый подход. Президент потребовал не просто отчета контрольных и надзорных органов о проделанной работе и количестве выявленных нарушений, но и публичности — чтобы каждый орган отчитывался о том, какими ресурсами он достиг результата. Ведь вполне может оказаться, что гора родила мышь — затраты настолько велики, что вскрытые нарушения кажутся смехотворными по сравнению с ними. Мы уже говорили о камеральных проверках, а это и есть попытка более дешевым способом достичь результата.
— Что вы могли бы сказать о кадровом потенциале Росфиннадзора? Будет ли обновление состава? Есть ли необходимость в привлечении новых людей, в том числе молодежи?
—Прежде всего мы должны догнать в этом отношении наших коллег из других федеральных служб. И ФНС, и Федеральное казначейство давно создали казенные учреждения, которые взяли на себя функции проведения конкурсов, осуществления закупок, обеспечения хозяйственной деятельности, расчета фондов оплаты труда, перечисления средств на карточные счета работников. Почему этим должны заниматься государственные служащие? Это рутинная работа, точно такая же, как в любой корпорации или предприятии независимо от формы собственности. Мы тоже пойдем этим путем и уже подали соответствующую заявку в Министерство финансов РФ для подготовки необходимых документов, которые будут рассмотрены Правительством России. Такая мера позволит сократить количество госслужащих, на что указывает руководство страны, и добиться экономии средств.
Мы подходим к необходимости создания ФКУ и с точки зрения решения еще одной задачи — проведения экспертиз, сопровождающих наши выездные проверки. А это очень серьезная проблема. В последнее время в роли экспертов стали порой выступать организации, выигрывающие тендер благодаря минимальной цене. По закону мы обязаны провести конкурсную процедуру, если сумма договора превышает 100 тысяч рублей.
И, к сожалению, в ряде случаев мы замечаем, что эти организации затем пытаются дать нам заключения, которые устраивают проверяемую организацию. Более того, есть подозрение, что возникает целый рынок подобных услуг. Учитывая, что наши проверки основываются на экспертных выводах, получается, что все деньги, потраченные на ложные экспертизы, оказываются выброшенными на ветер. Мы не можем этого допустить и, чтобы избежать ситуаций, которые могут иметь продолжение в суде, хотим создать в нашем ФКУ подразделение, занимающееся экспертизами. Пригласим туда сертифицированных специалистов, не госслужащих, и они станут работать для нас и по нашим заявкам. Сделанные расчеты показывают, что будет достигнута существенная экономия средств. Кроме того, мы обеспечим необходимый уровень надежности. Естественно, часть работников центрального аппарата Росфиннадзора переместится в новое учреждение.
Будут и другие новации. Мы сейчас наращиваем мышцы в деле контроля за закупками, и это задача не только для федерального уровня, но и для всей системы. Предстоит сформировать соответствующие группы или отделы территориальных управлений. У нас не очень большой штат, численность территориальных органов Росфиннадзора составляет около четырех тысяч человек. По моему мнению, прежде всего должны нормально себя чувствовать люди, которые непосредственно осуществляют проверки. Прошлый опыт службы, к сожалению, был не очень позитивным. Сокращения касались именно линейного состава, а работники, осуществлявшие функции обеспечения, ощущали себя вполне комфортно. К моему удивлению, самым высокооплачиваемым оказался отдел кадров центрального аппарата. Сейчас этих людей здесь уже нет.
Разумеется, после проведенных организационно-штатных мероприятий большинство подразделений центрального аппарата Росфиннадзора, в том числе и с учетом проведенных конкурсов, теперь нацелены на осуществление контрольных функций. Шесть из двенадцати подразделений непосредственно осуществляют контрольную деятельность. Естественно, мы постарались их укомплектовать и работу эту продолжаем. Повысился размер материального стимулирования. За счет чего? Когда я был молодым специалистом в отраслевом управлении Минфина СССР, у меня было по пять-шесть командировок в год, но на ревизоров приходилась еще большая нагрузка. Она сопровождалась повышенной оплатой труда. Главный контролер-ревизор получал по окладу на 25 процентов больше, чем главный специалист. О необходимости стимулирования я говорил и министру финансов, и премьер-министру, а пока мы произвели изменения внутри службы. В целях повышения значимости государственных служащих, работающих на ревизорских должностях, наиболее высокооплачиваемые ставки должностных окладов были перемещены в контрольные отделы.
— Откуда приходят новые люди?
—В июле мы провели конкурсы и после достаточно жесткого отбора приняли 33 человека. Люди приходят из государственных структур — например, из Федеральной антимонопольной службы, финансовых органов. Некоторые наши бывшие работники возвращаются к нам. Что касается молодежи, то мы связываем свои надежды с нынешними студентами экономических вузов. Уже в 2013 году было возобновлено прохождение для них практики в службе, мы намерены реализовать совместный проект с Финансовым университетом при Правительстве РФ, разумеется не исключая из своей сферы интересов и другие экономические вузы. Посмотрим, что получится. Чувствуем, что надо наращивать темпы этой работы. Наша служба предполагает наличие у человека здорового авантюрного интереса. Проверка, контрольное мероприятие — это ведь творческая работа, поиск. Найдешь или не найдешь? Докажешь или не докажешь?.. Кроме того, появился новый вектор — сопровождение ревизорской работы, для чего работнику требуются хорошие знания в области права. И применять их порой нужно не сидя здесь, а находясь в «поле», принимая грамотные решения о привлечении к ответственности должностных лиц, нарушающих бюджетное и валютное законодательство, если это, конечно, необходимо.
Кстати, о санкциях. Именно мы добились ужесточения санкций для тех, кто, не переходя границы Уголовного кодекса, комфортно себя чувствовал, нарушая бюджетное законодательство. Отныне профессиональная дисквалификация может быть вынесена на срок от одного до двух лет. Ранее она была символическая — до трех месяцев, и суды, как правило, не часто этим пользовались.
Бороться с финансовыми нарушениями, я считаю, нужно персонифицируя тех, кто нарушает и способствует нарушению. Например, настоящим бичом для экономики страны являются фирмы-однодневки. Только по линии валютного контроля Банк России выявил ущерб бюджету от незаконной деятельности фирм-однодневок в размере более 500 миллиардов рублей.
Дисквалификацией физических лиц, явившихся учредителями однодневок либо находившихся в их органах управления (директор, бухгалтер), можно было бы серьезно снизить риски возникновения новых однодневок. Рынок желающих поучаствовать в таком бизнесе очень быстро расчистится. Я немного уклонился от темы, но и в хорошо налаженной системе валютного контроля, увы, еще много негатива.
— Каким вы хотели бы видеть Росфиннадзор через два-три года? Если одной фразой?
—Дееспособным. Чтобы его решения были четкими, непогрешимыми и неопровержимыми в судах.
