Новые подходы к решениям проблем роста кредиторской задолженности и нехватки средств для исполнения расходных обязательств бюджета мэр города Зимы Иркутской области Владимир Вячеславович ТРУБНИКОВ начал применять еще в 2006 году, занимая пост мэра Зиминского района. После детального анализа расходов на предмет их эффективности были выявлены «черные дыры» — значительную часть городской казны, как выяснилось, съедало нерациональное использование средств на организацию исполнения бюджета. В частности, это проявлялось в неэффективной децентрализованной форме организации ведения бюджетного учета в учреждениях малонаселенных территорий.
Изучив опыт работы ведомственных централизованных бухгалтерий Иркутской области, мы решили организовать у себя экспериментальную единую межотраслевую бухгалтерию всего района при финансовом управлении. Следующим шагом на пути оптимизации, но уже поселенческих управленческих расходов стало совместное и согласованное с главами поселений решение о передаче полномочий по организации исполнения бюджета и передаче функций по ведению бюджетного учета учреждений всех поселений на уровень района. Такой подход к организации бюджетных процессов муниципалитетов позволил сократить расходы бюджетов района и поселений порядка на 8 миллионов рублей в год, что составляет около 3 процентов от общей суммы расходов бюджетов муниципалитетов района с населением 15 тысяч человек. При этом была обеспечена полная прозрачность расходования средств.
— Как строилась работа по внедрению новой модели учета?
—Сейчас могу сказать, что это результат последовательной и целенаправленной организации и координации всех работ по реализации проекта. Сначала нам приходилось терпеливо и настойчиво убеждать глав поселений, руководителей учреждений и простых специалистов в целесообразности смены формы организации документооборота. Поддержку в становлении новой модели учета в те годы в первую очередь мы получили от департамента финансов Иркутской области. В дальнейшем в связи с острой нехваткой квалифицированных специалистов в нашей глубинке помощь в настройке новых технологий нам оказывали специалисты консалтинговой компании и ученые-экономисты из города Иркутска.
— На заседании Государственного совета в октябре 2012 года, где говорилось о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов, министр финансов РФ А. Г. Силуанов отметил, что «централизация ведения бухгалтерского учета получателей бюджетных средств в Казначействе России позволит высвободить сотни тысяч бухгалтеров, которые сегодня работают в бюджетных учреждениях». Означает ли это, что ваш опыт создания централизованной бухгалтерии в финансовом органе района можно считать прототипом этой новации?
—Большим преимуществом нашей идеи является то, что процесс исполнения бюджета становится единым, а не разделенным на отдельные части, как принято сейчас везде. Очень важно правильно выбрать подходящую информационную систему и настроить технологию управления бюджетом так, чтобы процедуры планирования стали составной частью системы казначейского исполнения бюджета, которая в свою очередь должна являться неотъемлемой частью единой информационной среды данных бюджетного учета учреждений. Используя именно такой подход к организации исполнения бюджета, нам и еще некоторым муниципалитетам Иркутской области удалось создать свою единую систему управления бюджетным процессом. И возможно, с некоторыми оговорками, но такую экспериментальную модель можно теперь смело назвать одним из прототипов современного «Электронного бюджета» муниципалитета.
Подобную систему управления финансами мы в течение нескольких лет поэтапно внедряем и в городе Зиме, мэром которого я являюсь с октября 2010 года. Считаю, что это второй наш успешный опыт по созданию единой централизованной бухгалтерии на одной информационно-технологической платформе с финансовым органом. Ведь именно такой подход является самым рациональным способом организации учета. За счет стандартизации процессов обработки учетных данных и внедрения технологий, поддерживающих принцип единства ввода данных, производительность труда специалистов, в том числе и муниципальных служащих, существенно увеличивается. Как следствие, уменьшается общее количество чиновников в муниципалитете и административного персонала в учреждениях, что в свою очередь обеспечивает снижение затрат на процессы управления.
— То есть вы хотите сказать, что оптимизировали расходы местного бюджета за счет массовых сокращений?
—Не совсем массовых, к сокращению штатных единиц мы подходили рационально. Так, к примеру, оптимизация численности экономистов и бухгалтеров образовательных учреждений города позволила нам сократить число штатных единиц почти на 40 процентов. Но половина из них не живые люди, а вакантные ставки. При этом следует отметить, что фонд оплаты этих ставок до централизации использовался отдельными должностными лицами чаще всего в своих личных интересах.
Хочу сказать, что путь оптимизации расходов при использовании таких технологий можно разбить на две части. Сначала благодаря внедрению новой централизованной технологии сокращаются расходы за счет уменьшения штатных единиц административного персонала. Затем анализ накопленных системой данных о финансово-хозяйственной деятельности учреждений всего муниципалитета позволяет нам находить все новые и новые решения для оптимизации расходов бюджета.
— И какие управленческие решения вами были приняты на основе информации, сформированной системой?
—Информацию для принятия решений мы получаем из единой системы — именно эти данные отвечают всем требованиям достоверности, так как в их основе лежат электронные документы, не только проверенные и введенные в систему квалифицированными специалистами, но и выверенные единой методологией автоматизированного бухгалтерского (бюджетного) учета. Последнее позволяет нам проводить всесторонний системный анализ.
Так, к примеру, в первичных документах по расчетам с персоналом при назначении на должность были выявлены многочисленные факты злоупотреблений, когда одно лицо могло одновременно занимать 2, 2,5 и даже 3 ставки по разным учреждениям. Понятно, что один человек не в состоянии работать 24 часа в сутки всю рабочую неделю, поскольку это не только нарушение трудового законодательства, но и признак неэффективных расходов — бюджет оплачивает работу, которая не выполняется в полной мере. Или, к примеру, выявлены факты переплат персоналу по техническому обслуживанию зданий, когда работникам «догоняли» заработную плату путем оплаты вечернего и ночного времени, выходных и праздничных дней. Перестроив работу сотрудников, мы перестали придерживаться принципа пожарных, ликвидирующих аварийные ситуации, а перешли на плановые профилактические работы, осуществляемые теперь отдельной специализированной группой. Таким образом мы не только оптимизировали расходы, но и улучшили процесс обслуживания зданий, а также в принципе исключили возможности неконтролируемых расходов по этим работам.
— Значит, централизацию вы применяете не только для бухгалтерско-экономического блока, но и для других подразделений муниципалитета?
—Централизованный бухгалтерский учет муниципалитета — это единый центр ответственности за ведение учета, формирование бухгалтерской отчетности, то есть ответственности за качество информации о финансово-хозяйственной деятельности учреждений и исполнении бюджета. Это единый орган, который, с одной стороны, мне как мэру, не ущемляя прав руководителей учреждений, помогает обеспечить контроль за расходами бюджета и состоянием государственного (муниципального) имущества, с другой — освобождает этих же руководителей учреждений от выполнения различных процедур по организации «обеспечивающих» функций.
К примеру, подобный центр ответственности мы создали и для ИT-службы, теперь у нас одно структурное подразделение, одна лицензионная учетная информационная система муниципалитета, а не многочисленные пиратские системы различных разработчиков. У нас один муниципальный контракт с одним исполнителем с прозрачными и обоснованными расходами на техническое сопровождение в отличие от прежней децентрализованной и неконтролируемой системы принятия работ и оплаты ИT-услуг. Только на оптимизации ИT-услуг бюджет города смог сократить расходы более чем на миллион рублей.
— Какие еще преимущества получила администрация при внедрении подобных новаций в управлении муниципалитетом?
—Положительным эффектом можно считать повышение минимальной заработной платы экономистов и бухгалтеров с
Еще одно достоинство новой модели — жесткое исполнение центром учета норм российского (бюджетного, трудового, налогового) законодательства. Именно такая форма организации учетного процесса позволяет не только выявлять все нарушения или попытки нарушений на этапе предварительного контроля регистрации первичных документов, но и максимально исключать факты отражения в учете недостоверных данных и представления сфальсифицированной бухгалтерской и управленческой отчетности. К примеру, исключены из практики такие факты, как совершение финансовых операций по устному указанию руководителя учреждения без представления оправдательных документов (приказов на доплату, счетов и актов выполненных работ и так далее).
— Существуют ли не решенные еще вопросы в организации центров ответственности?
—В настоящее время штат Центра бухгалтерского учета состоит из 18 специалистов (бухгалтеров, экономистов, расчетчиков зарплаты), которые обслуживают 38 учреждений города, в том числе 25 учреждений образования. Однако при этом у нас отсутствует возможность использовать финансовые средства, передаваемые из областного бюджета в виде субвенции на финансирование образовательных учреждений, для софинансирования нашей межотраслевой централизованной бухгалтерии. Получается, что при передаче функций учреждений (образовательных) по ведению учета (планированию, расчету заработной платы и так далее) направить соответствующую часть средств областной субвенции на содержание специалистов централизованной бухгалтерии невозможно даже при условии, что расходы на содержание внештатных единиц будут значительно ниже, чем содержание штатных.
С такой проблемой сталкиваются многие главы городских и районных администраций. Похожая ситуация складывается и в отношении поселенческих учреждений. Но дополнительные расходы по созданию и содержанию центров ответственности районные и городские бюджеты вынуждены нести по нескольким причинам. Во-первых, это желание максимально эффективно использовать бюджетные средства. Направить их на повышение эффективности оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг населению, обеспечение качественного и своевременного выполнения ими государственных и муниципальных функций. При таком подходе часть административно-обслуживающих функций учреждений администрация муниципального образования вынуждена брать на себя и обеспечивать их выполнение за счет средств местного бюджета. К примеру, если сейчас расформировать наш Центр бухгалтерского учета, то сразу всем учреждениям образования придется перераспределить (уменьшить на 15 миллионов рублей в год) фонд заработной платы (учителей, воспитателей и так далее) в пользу вновь принятых малоэффективных учетных специалистов, обслуживающих деятельность учреждений. Представьте себе, в детский сад на 14 мест с численностью работающих шесть человек или в малокомплектную школу с численностью сотрудников 11 человек и 20 учащимися нужно ввести дополнительно ставку бухгалтера, предусмотреть средства на обеспечение ее рабочего места, в том числе и на поддержку автоматизации учета.
Во-вторых, при высоких требованиях к знаниям, способностям, уровню квалификации специалистов сохраняется невысокий уровень заработной платы, что предопределяет отсутствие достаточного количества подготовленных кадров на местном уровне (при отсутствии реальной возможности у руководителей учреждений провести их профессиональную оценку), остается проблема и недостаточной финансовой обеспеченности. Все это не дает возможности учреждению самостоятельно организовать качественное планирование, наладить эффективный контроль и анализ, обеспечить ведение точного учета и формировать оперативно достоверную отчетность. Если внимательно посмотреть на должностные функции бухгалтера учреждения, то можно увидеть, что на одного-двух специалистов возложены обязанности по очень широкому кругу вопросов, по каждому из которых независимо от масштаба учреждения нужно иметь очень глубокие познания. К таким вопросам, к примеру, относятся и принципы современного программно-целевого бюджета, и положения законов №
В заключение хочется выразить надежду, что в ближайшее время появится по-настоящему рабочий механизм, который позволит и нам наладить более справедливое финансирование наших центров, и другим главам городских и районных администраций поможет создать стимулы к активному внедрению подобных инструментов повышения эффективности управления муниципальными финансами.
