Экономическая ситуация в стране продолжает ухудшаться, темпы роста экономики в первом квартале текущего года замедлились до 1%. В этих условиях Министерству финансов РФ и в целом Правительству РФ необходимо быть готовыми действовать в самых неблагоприятных обстоятельствах, планировать мероприятия, которые позволят смягчить воздействие негативных факторов. Об этом говорилось на расширенной коллегии Министерства финансов РФ, в которой принял участие Председатель Правительства России Д. А. Медведев.
Медведев кратко обрисовал те задачи, которые Минфину необходимо решить для безусловного исполнения социальных обязательств и достижения тех параметров развития, которые установлены Президентом России и определены направлениями деятельности Правительства РФ. Прежде всего это обеспечение устойчивости бюджетной системы, ответственного подхода к экономической политике. «Снижение темпов роста экономики не должно привести к снижению государственных расходов и дальнейшему ухудшению общей экономической ситуации, — отметил Председатель правительства. — В прошлом году все запланированные расходы были обеспечены финансированием, несмотря на то что объем доходов и объем средств, привлеченный с финансовых рынков, оказались значительно ниже запланированных».
Один из стабилизирующих факторов — это умеренная долговая политика, которая является конкурентным преимуществом нашей страны. Выбранного и проверенного временем курса необходимо придерживаться и в дальнейшем. В конце прошлого года принята и утверждена Правительством РФ Программа управления общественными финансами на период до 2018 года. И повышение эффективности бюджетных расходов является сейчас не новой, но по-прежнему крайне актуальной задачей. Премьер-министр нацелил финансистов на продолжение дальнейшей работы по программному бюджетированию, с тем чтобы превратить программы в реальный инструмент государственной политики, который поможет концентрировать ресурсы на достижение результата. С учетом значительных макроэкономических рисков спрос с ведомств за исполнение программ должен стать более жестким.
Еще одна задача — это проведение сбалансированной налоговой политики. Она не только должна выполнять фискальную функцию, но и стимулировать экономическую и инвестиционную активность, повышать привлекательность работы в условиях России. В приоритете и дальнейшее укрепление финансовой системы страны. В частности, необходимо создать национальную платежную систему и сделать ее независимой от решений, принимаемых вне российской юрисдикции.
Требует незамедлительного рассмотрения и вопрос межбюджетных отношений. Растущие долги субъектов РФ обязывают Минфин подготовить предложения по сбалансированности региональных бюджетов. Повышенного внимания сейчас требуют Республика Крым и Севастополь. В этих субъектах уже налажена работа Казначейства России. И в кратчайшие сроки необходимо завершить интеграцию регионов в российское правовое пространство, причем так, чтобы это прошло максимально безболезненно для людей.
Несмотря на трудности прошедшего года, в условиях серьезного пересмотра макроэкономических показателей, как доложил коллегии министр финансов РФ А. Г. Силуанов, бюджет страны справился со всеми взятыми обязательствами, сохранив при этом сбалансированность. Принятые бюджетные правила отличаются гибкостью, что позволило 80% из поступивших нефтегазовых доходов направить на замещение выпадающих ненефтегазовых. Если бы не это, то дефицит федерального бюджета мог бы составить не 0,5% ВВП, а
Что удалось в 2013 году
Положительным итогом 2013 года можно считать то, что стал применяться принцип долгосрочного бюджетного планирования — уже разработан и внесен в Правительство РФ проект бюджетной стратегии до 2030 года. В прошедшем году внесены комплексные поправки в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, которые реализуют новые подходы к государственному и муниципальному финансовому контролю. Сформирована нормативно-правовая база работы единого регулятора финансовых рынков на базе Банка России. Приняты меры по оздоровлению системы негосударственных пенсионных фондов, гарантированию пенсионных накоплений. Приняты законы по секьюритизации финансовых активов, в частности кредитов малому и среднему бизнесу. Реализован налоговый маневр в нефтяной отрасли. Создана система льготного налогообложения для регионов Дальнего Востока. Зафиксировано очередное продвижение нашей страны в рейтинге Всемирного банка Doing Business в разделе «Налоговое администрирование». За год Россия продвинулась вверх еще на семь позиций — с
Госпрограммы
2013 год ознаменован переходом на программный принцип составления бюджета. Но ложку дегтя, а порой и не одну, добавляет то, что пока программы не используются в качестве инструмента повышения эффективности расходов. По словам министра финансов, федеральные органы исполнительной власти не воспринимают программы как механизм управления отраслями и не нацелены на обеспечение достижения программных показателей. Заявки на новое финансирование готовятся без учета эффекта реализации действующих мероприятий, а исполнители даже не пытаются маневрировать ресурсами внутри программ.
Тему программного бюджета первый заместитель министра финансов РФ Т. Г. Нестеренко назвала самой больной. Результат применения программного метода не впечатляет. Все дискуссии по госпрограммам сводятся к денежному вопросу. Практически ни одно ведомство не представило программного документа регулирования отношений, направленных на достижение целей в своей отрасли, не провело анализа эффективности применяемых инструментов достижения целей. Очень сложно порой определить взаимоувязанность целей. Строим высокотехнологичные центры, потом не знаем, кем заполнять федеральные медицинские учреждения, строим детские сады, потом понимаем, что скоро демографическая волна придется на школы, инвестируем в объекты, потом думаем, за счет чего их содержать, платить налоги и т. д. «Думали, что госпрограммы будут потолком госрасходов, а они стали фундаментом, на котором все ГРБС закрепились и требуют еще», — отметила Нестеренко.
Тем не менее более эффективного механизма управления государственными расходами пока не придумано. И чтобы ожидания от применения новых принципов формирования бюджета оправдались, необходимо повышать культуру программного управления. Поэтому Минфин ставит задачей развивать инструмент госпрограмм не столько для формирования бюджета, сколько как план по управлению соответствующей отраслью. Необходимо добиваться большей самостоятельности ответственных исполнителей госпрограмм и максимально сокращать число соисполнителей, в том числе за счет изменения ведомственной принадлежности учреждений. Также следует научиться «декомпозировать» показатели и ресурсы госпрограмм, в которых предусматривается предоставление госуслуг до уровня тех, кто эти услуги оказывает (через госзадание в увязке с субсидией).
Снова об эффективности
Заглянуть с оптимизмом в будущее пока не удается. Условия, в которых приходится работать в текущем году, министр финансов РФ определил как самые сложные с момента кризиса
В прошлом году не удалось решить проблему сбалансированности региональных бюджетов. Ситуация серьезно ухудшилась: налицо рост дефицита бюджетов субъектов и регионального долга. Нахождение приемлемых решений — задача на 2014 год. К примеру, необходимо провести аудит эффективности действующих налоговых льгот (их объем на региональном уровне достигает триллиона, или 15% от суммы налоговых и неналоговых доходов регионов). В дальнейшем же нужно принять мораторий на установление новых налоговых льгот, приводящих к выпадающим доходам консолидированных бюджетов субъектов.
По мнению министра финансов, повышению доходной базы местных бюджетов будет способствовать поэтапное введение налога на недвижимость для физических лиц начиная с 2015 года. Введение налога предусматривается осуществлять по решению региональных властей в течение пяти лет. В результате потенциальное количество объектов налогообложения увеличится в два раза, а сумма поступлений составит порядка 140 миллиардов рублей, что в 3,5 раза превышает объем поступлений от налога на имущество физических лиц и земельного налога. Правда, председатель Комитета по бюджету и налогам Государственной думы А. М. Макаров выразил сомнение в поступлении большого объема дополнительных доходов от налога на недвижимость, если он будет взиматься по той схеме, которая сейчас согласована, имея в виду «безразмерные» льготы по налогам. «Когда мы говорим о налоговой политике, — подчеркнул депутат, — нам порам перейти от слов к делу и предоставить регионам право самим принимать решение о предоставлении налоговых льгот по тем налогам, которые подлежат зачислению в региональные и местные бюджеты».
Регионам — больше прав
О том, что регионам необходимо дать больше прав при осуществлении социальной поддержки граждан, разрешить применять принцип нуждаемости, говорится много. Но до сей поры субъекты испытывают сложности, пытаясь изменить систему мер социальной поддержки. В частности, Федеральный закон от 22 августа 2004 года №
Разделяя позицию Министерства финансов РФ по проблеме повышения эффективности социальной политики, за необходимость пересмотра этой нормы закона высказался и губернатор Калужской области А. Д. Артамонов. С льготами и преференциями должны разбираться местные власти, адресно подходить к решению о необходимости их отмены или, напротив, перевода в денежную форму, что требует изменения федерального законодательства.
Регионы старательно ищут новые доходные источники для исполнения переданных на их уровень социальных обязательств. Но, как отметил калужский губернатор, пополнению региональной казны существенно мешает отсутствие в действующем законодательстве ответственности работодателей за несвоевременную уплату подоходного налога с зарплат своих сотрудников. Кроме того, в Калужской области более 99,5% общей задолженности по заработной плате составляет долг предприятий, которые были преднамеренно обанкрочены. Этот вопиющий факт просто требует установить ответственность собственников предприятий-банкротов за предумышленное банкротство.
Долги растут
44 субъекта РФ имеют госдолг выше 50% от собственных доходов, у семи долговые обязательства превысили 100%. Конечно, все можно списать на повсеместное падение собираемости налога на прибыль и необходимость исполнения майских указов президента. Но, как отметила директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Л. А. Ерошкина, есть субъекты, которые в тех же условиях, несмотря на падение собственных доходов, все-таки проводили взвешенную долговую политику и не нарастили госдолга. А если провести анализ долговых обязательств субъектов, то можно отметить, что две трети из них краткосрочные, которые увеличивают риски по ежегодному возврату. Более того, при средневзвешенной ставке заимствований у коммерческих банков в 8,6% ряд субъектов привлекают кредиты по ставке в 12%.
Да и в целом объем коммерческих кредитов неуклонно растет. Если в 2012 году задолженность перед банками составляла 431 миллиард рублей, то в 2013 году она выросла до 704 миллиардов и за два месяца текущего года приросла еще на 88 миллиардов. «Я уже не говорю о том, что это очень дорогая в обслуживании задолженность, — обозначил еще одну проблему Макаров. — Но мы ведь еще вымываем из финансовой системы страны деньги, которые должны были пойти на кредитование бизнеса. После этого все законы, которые мы принимаем: о государственных гарантиях, о субсидировании ставок, — бессмысленны. Денег у банков нет, они их отдали под гарантию бюджета, что для них менее рискованно». Депутат предлагает закладывать больше средств на бюджетное кредитование регионов и снизить ставку бюджетного кредита до чисто символической величины. Кроме того, по его убеждению, пора уже рассмотреть непопулярный вопрос о реструктуризации задолженности. Сейчас, как отметил Макаров, сделать это позволительно только тем регионам, которые провели Олимпиаду, Универсиаду либо пережили стихийное бедствие. Министерство финансов, о чем заявил руководитель ведомства, ставит свой задачей не допустить опасного увеличения долговой нагрузки. Здесь возможно несколько решений: усиленный мониторинг за субъектами, имеющими уровень долга более 50%, по аналогии с высокодотационными регионами, мониторинг равномерности распределения долговой нагрузки по годам (а не только ее общей величины), возможность своевременно подставить плечо в виде бюджетных кредитов.
За качественное планирование
К росту государственного долга приводят утвержденные в бюджетах нереалистичные объемы налоговых и неналоговых доходов или межбюджетных трансфертов. Поэтому к вопросу бюджетного планирования нужно подходить очень ответственно. Кстати, в своем выступлении, посвященном некоторым системным недостаткам формирования и исполнения федерального бюджета, председатель Счетной палаты РФ Т. А. Голикова отметила выявленные ее ведомством ошибки при прогнозировании и исполнении федерального бюджета.
Несмотря на неоднократные корректировки в течение 2013 года параметров доходов и последнюю корректировку, которая была осуществлена в четвертом квартале 2013 года, показатель доходов в целом оказался перевыполненным на 113,5 миллиарда рублей. При этом по отдельным видам поступлений зафиксированы существенные отклонения от запланированных. Так, скорректированный в декабре 2013 года в сторону уменьшения прогноз по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ, не исполнен на 37 миллиардов рублей. В 2013 году в федеральный бюджет поступали непланируемые акцизы на спиртосодержащую продукцию, производимую на территории страны, а также платежи в счет погашения задолженности и от перерасчетов по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам.
Что касается региональных бюджетов, то Ерошкина привела примеры, когда субъекты планируют межбюджетные трансферты в объемах, которые не предусмотрены законом о бюджете. Часто и объемы бюджетного кредитования не соответствуют принимаемым решениям. «У нас есть уникальные субъекты, которые в течение нескольких лет планируют поступление доходов от приватизации активов. И, естественно, ежегодно сталкиваются с ситуацией, что этих доходов нет».
С. В. МАРТЫНЕНКО
