– Александр Васильевич, как появилась идея создать в России казначейство? Ведь более 70 лет ничего подобного у нас не было.
– Идея создания казначейства как системы, обеспечивающей исполнение бюджета, витала в воздухе с конца 1980-х гг. Мой непосредственный руководитель В. В. Барчук, начальник Бюджетного управления Минфина СССР был ее страстным сторонником. В те годы он побывал в командировке в Испании, увидел, как работает тамошнее казначейство, когда министру финансов каждый день на стол кладут отчет о движении бюджетных средств, и мечтал организовать что-то подобное и у нас в стране. Исполнение бюджета Госбанком СССР в те годы велось на основании расписаний. Каждое ведомство заблаговременно приносило в Министерство финансов расходное расписание на квартал вперед. Минфин просматривал все указанные цифры, после чего передавал документ в Государственный банк СССР, который и осуществлял кассовые выплаты в пределах квартальных сумм, обозначенных в этих бумагах.
В 1991 г. Министерство финансов СССР (точнее, то, что от него осталось) было объединено с Министерством финансов РСФСР. Многим моим коллегам по Минфину Союза пришлось делать нелегкий выбор: продолжать работать в этой системе либо уходить «на вольные хлеба» – в политику, бизнес. Я потомственный финансист, и потому для меня выбора не было: требовалось восстанавливать из «революционных» руин систему управления государственными финансами.
В СССР, как известно, бюджет имел подчиненную функцию и представлял собой план, выраженный в денежной форме. Был и еще один нюанс: все доходы собирались в Госбанке, и, если полученных средств не хватало, недоборы бюджета компенсировались с помощью печатного станка.
В начале 1990-х гг. этот способ формирования и исполнения бюджета стал невозможен. Сейчас страшно вспоминать те времена: галопирующая инфляция, достигающая сотен процентов в год, деньги стремительно обесцениваются, система государственных финансов фактически переведена на «ручное управление». Общую картину дополняло ярко выраженное впечатление надвигающегося хаоса. Управление государством в целом перестало работать, и никто не знал, за что хвататься и что делать…
Например, мы получили в 1994 г. бюджет объемом 194 трлн руб., а реально было профинансировано 152 трлн: не набрали доходов. Продолжение исполнения бюджета по старой схеме неминуемо привело бы к финансовому коллапсу страны. Стало понятно, что планировать и исполнять бюджет надо по-новому. В результате был принят ряд первоочередных мер, в частности введены «защищенные статьи» финансирования наиболее важных мероприятий, стали составляться лимиты финансирования бюджетных расходов. Само время заставляло переходить на казначейскую модель исполнения бюджета.
– Кто был с Вами в первые годы работы Казначейства?
– В конце 1991 г. в Министерстве экономики и финансов РФ, возглавляемом тогда Е. Т. Гайдаром, было создано Управление исполнения бюджета. По иронии судьбы В. В. Барчук, ставший тогда заместителем Гайдара, предложил мне возглавить это подразделение. В аппарат Управления вошли оставшиеся в системе сотрудники отделов кассового исполнения бюджета союзного и республиканского минфинов – немногим более 20 человек на всю страну. Но зато в их числе были такие асы бюджетных дел, как Ю. А Каспаров, человек-легенда, которого уважали даже союзные министры, А. В Букин, Н. И. Сальникова, Е. Н. Жиляева, Т. В. Жаброва, Р. А. Крутова, Г. Н Русецкая, В. А. Тихомирова, С. В. Украинцева, В. Г. Зуева, Т. М. Княженцева, Н. Г. Зиновьева, – специалисты, понимавшие, что надо спасать бюджет, работать, не считаясь со временем и личными проблемами.
На этапе осмысления функций и организационного построения казначейства огромную пользу удалось извлечь из дореволюционных книг, которые подобрали сотрудники научной библиотеки Минфина. Книжное наследие XIX – начала XX вв. оказало нам неоценимую помощь как при подготовке концепции современного казначейства, так и при решении практических вопросов. Например, схема обслуживания столичным управлением Федерального казначейства бюджетных расходов для финансирования содержания и обеспечения деятельности центральных аппаратов министерств и ведомств РФ была «подсмотрена» в этих источниках.
– Как шло создание казначейской системы в стране?
– Неоценимую помощь в создании нормативно-правовой базы Федерального казначейства, методических документов, регулирующих процесс исполнения федерального бюджета, поддержку в подборе и обучении аппарата Главного управления Федерального казначейства и региональных УФК, материальном оснащении органов Казначейства оказали руководители Минфина и его подразделений: В. В. Барчук, В. А. Петров, А. П. Вавилов, И. С. Флягина, Б. И. Златкис, А. А. Душкин, Н. П. Олейник и многие другие.
После выхода в декабре 1992 г. указа Президента РФ мы приступили к созданию территориальных органов казначейства – Главных управлений по субъектам РФ. В феврале-апреле 1993 г. были назначены руководители УФК по 25 субъектам РФ – первопроходцы, на плечи которых легла тяжелейшая задача физической «привязки к местности», формирования коллективов УФК и отделений по городам и районам.
При этом времени на «разбег» вновь созданным органам Федерального казначейства не давалось. От нас жестко требовали ускорения развертывания сети органов по всей территории Российской Федерации: ведь если на территории отсутствовал казначейский орган, то средства федерального бюджета, направляемые на места, не были защищены, «опекались» коммерческими банками и зачастую обслуживали не только государственные интересы.
К концу 1993 г. были назначены руководители УФК в 54 регионах, к концу 1994 г. – в 68, к концу 1995 г. – в 80, в 1996 г. – в 83. К концу 1998 г. УФК были созданы в 87 субъектах РФ.
Считаю своим долгом отметить высочайший творческий потенциал первых руководителей региональных и районных органов Федерального казначейства, усилиями которых и была построена собственно система казначейства: это начальник УФК по Ставропольскому краю М. П. Максименко, по Санкт-Петербургу – В. Н. Каретин, по Брянской области – Н. Д. Самотесов, по Новосибирской области – В. Ф. Шлеев, по Челябинской области – А. Г. Галимов, по Свердловской области – Ю. Н. Щипицин, по Воронежской области – Л. А. Бережая, по Ленинградской области – Т. Е. Зварич, по Тамбовской области – В. М. Олимпиева, по Рязанской области – Г. Б. Масленников, по Московской области – Б. Н. Серков, по Самарской области – В. А. Горин, по Архангельской области – Н. А. Баландин, по Тверской области – А. Н. Моргачев, по Волгоградской области – А. А. Дильман, по Смоленской области – В. П. Кирченко, по Калужской области – В. Х. Квасов, по Приморскому краю – Н. Г. Содомский.
Из динамики создания региональных управлений заметно, что формирование сети территориальных органов шло неравномерно, и тому имелись как объективные, так и субъективные причины. Некоторая задержка с развертыванием наших органов в Эвенкийском, Ханты-Мансийском, Коми-Пермяцком и Ямало-Ненецком автономных округах, в Республике Саха (Якутия), Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, в Магаданской области была обусловлена практически полным отсутствием материально-технической базы и квалифицированного персонала. Но были и иные причины, главной из которых оказалось нежелание региональных властей и коммерческих структур выпускать из-под своего влиянии потоки федеральных средств.
Не только мне как начальнику Главного управления Федерального казначейства, но и многим руководителям Минфина России пришлось потратить немало сил, чтобы переломить это сопротивление и изменить мнение региональных лидеров в отношении Федерального казначейства. Помню, мэр Москвы Ю. М. Лужков, обсуждая вопросы перевода федеральных бюджетополучателей на казначейскую систему, взвешивал «минусы» и «плюсы» такого перехода. В. К. Зайцев, бывший в то время моим заместителем, обратил его внимание на то, что каждый «плюс» – это вовремя перечеркнутый «минус»… Шутка удалась. Мудрый Юрий Михайлович, понимающий стратегическую целесообразность создания государственной системы сопровождения и контроля за бюджетными средствами и бесперспективность препятствования ее созданию, согласовал развертывание УФК по городу Москве. А вот, например, в Тамбовской области ныне действующий губернатор О. И. Бетин в те годы блестяще и весьма эффективно руководил региональным УФК.
И тем не менее к концу 1997 г. органы Федерального казначейства появились в 87 субъектах РФ, на локальном уровне – в районах и городах – действовало более 2 тыс. отделений. Система «опекала» расходы 90 министерств и ведомств.
Надо в срочном порядке восстановить государственный контроль за поступлением в бюджет доходов и расходованием средств, создав федеральную казначейскую структуру, централизованно организованную сверху донизу, возложив на нее функции сбора средств, разграничения доходов между бюджетами.
Василий Барчук
журнал «Финансы», 1992, № 10
журнал «Финансы», 1992, № 10
– Как работало Казначейство в первые годы?
– В 1993–1997 гг. казначейство успело пройти несколько крупных этапов. Поэтому для лучшего понимания стоит кратко охарактеризовать каждый из них.
В 1992 г. потоки средств федерального бюджета, а порой и собственные средства бюджета «опекались» совершенно разными структурами, гарантия их сохранности была более чем призрачной. Так, доходный поток характеризовался тем, что в виде налогов, сборов, таможенных и иных платежей соответствующие средства находились на счетах, открытых, как правило, в коммерческих банках. Поскольку таких счетов было несколько сотен тысяч и открыты они были в совершенно разноплановых по надежности и уровню соблюдения платежной дисциплины коммерческих банках, регулярность и полнота поступления средств с этих счетов в бюджет сильно страдала. Иными словами, в то время как Минфин задыхался от отсутствия поступлений, необходимых для финансирования расходной части бюджета, значительная часть бюджетных денег «зависала» на счетах госорганов в коммерческих банках.
С другой стороны, не была упорядочена работа со средствами федерального бюджета, направляемыми в целях финансирования запланированных расходов.
С учетом этого руководство Минфина России в качестве первой задачи поручило органам Федерального казначейства наладить «опеку» и сопровождение именно расходного потока средств из федерального бюджета. Результаты стали ощущаться очень скоро.
В области обеспечения кассового исполнения федерального бюджета по доходам счета по учету доходов постепенно передавались из ведения налоговых органов в органы Федерального казначейства. При этом на органы казначейства были возложены функции расщепления поступивших налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Следующий этап развития Казначейства состоял в так называемом замыкании собранных на конкретной территории налогов и сборов, причитающихся федеральному бюджету, на той же территории.
Все это на практике убедило нас в необходимости создания принципиально нового механизма и инструментария исполнения бюджета, главными элементами которого должны были стать:
- единый счет федерального бюджета, на котором учитывались бы все поступления и все финансирование из бюджета, находящийся в Центральном банке и управляемый Федеральным казначейством. К единому счету подстраивалась бы матричная пирамида виртуальных счетов органов Казначейства. При этом в органах Федерального казначейства в электронном виде фиксировались бы все операции и распорядительные действия организаций, имеющих право распоряжаться и расходовать средства бюджета. Кассовый же расход, то есть реальная оплата всех государственных закупок, производится физически лишь с единого счета Федерального казначейства;
- принципиально новая система санкционирования расходов и перечисления средств бюджета, основанная на жесткой фиксации в системе казначейского учета необходимого набора последовательно осуществляемых операций, сопровождающих закупки и траты.
Весьма непростой этап в деятельности Казначейства наступил с началом перевода на казначейскую модель исполнения бюджета ведомств, обеспечивающих оборону и безопасность страны. С этой целью в Казначействе были созданы подразделения, оснащенные специальными техническими средствами. Работали мы и над проблемой изменения системы финансирования инвестиций и федерального бюджета, осваивали принципиально новые сферы, такие как, например, обслуживание государственного долга.
С первых дней существования органов Казначейства остро стояли вопросы информационно-технического обеспечения нашей деятельности.
И если на начальном этапе закупки компьютерной техники и средств связи велись во многом спонтанно, то после 1994 г. работа была жестко упорядочена, а стараниями Д. В. Бриля, В. К. Зайцева, Г. Г. Лалаева и других активизировались процессы создания и внедрения единых программно-аппаратных комплексов.
И все же мне представляется, что становление Казначейства могло бы идти гораздо более высокими темпами. И дело не в казначеях – они и без того всегда отдавали себя новому, архиважному делу. Многое делалось для повышения работоспособности Казначейства и руководством Минфина. Но на развитии этого органа не могли не сказаться ни частые (шесть за шесть лет с 1992 по 1997 г.) смены министров финансов, ни отсутствие четко выраженной политической воли российского руководства в отношении приоритетности развития и обеспечения Федерального казначейства. В те годы казначейство было похоже на Золушку до поездки на бал – красивая, неунывающая, трудолюбивая, но весьма скромно одетая и совершенно не оцененная ни королями, ни принцами.
Блиц-опрос
– Какую роль в Вашей жизни сыграла работа в Федеральном казначействе?
– Тот период позволил многое понять в жизни вообще. Через радость от достигнутого результата, через горечь от потерь товарищей понял, что самое дорогое – это жизнь. И прожить надо достойно.
– Как бы Вы продолжили фразу «Казначейство – это…»?
– Казначейство – это мой ребенок, желанный и потому любимый, за которого переживаю и радуюсь больше, чем за себя.
– В этом году Федеральное казначейство отмечает свое 15-летие. Что бы Вы хотели пожелать коллегам в связи с юбилеем?
– Жизнь заставляет людей, посвятивших себя Казначейству, быть строгими и жесткими при исполнении. Хочу пожелать, чтобы эта профессиональная черта не заслоняла собой способность понимать человека, имеющего иное мнение, и уж, конечно, не распространялась на отношения с близкими, родными и любимыми. Это на каждый день. А в связи с юбилеем желаю встретить грядущее 20-летие столь же ценными для Родины достижениями.
Справка «Бюджета»
Александр Васильевич СМИРНОВ, член Совета Федерации ФС РФ, заместитель председателя Комитета по бюджету
Родился 10 октября 1958 г. в Москве.
В 1981 г. окончил Московский финансовый институт, специальность «Финансы и кредит». Кандидат экономических наук. Потомственный финансист.
С 1981 г. работал в Министерстве финансов СССР.
1991–1997 гг. – руководитель Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.
1998 г. – заместитель министра финансов РФ.
1998–2005 гг. – первый заместитель министра по налогам и сборам.
С 2005 г. по настоящее время – член Совета Федерации Федерального Собрания РФ от Республики Мордовия, заместитель председателя Комитета по бюджету.
Награжден медалями «За отличную службу по охране общественного порядка», «50 лет победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 гг.», «В память 850-летия Москвы», медалью Жукова.
Материал подготовил Валерий ПЕРЕВАЛОВ
Источник: © Бюджет, 2007, № 12
