– Марина Валерьевна, 1 января 2007 г. вступил в силу новый Водный кодекс. Заработал ли он уже в полную силу? Все ли новеллы закона удалось реализовать на практике?
– Несмотря на то что Водный кодекс начал действовать с января 2007 г., в его развитие предполагалось принять более 30 актов Правительства РФ. В течение 2006 г., первого и второго кварталов текущего года Министерство природных ресурсов РФ и Федеральное агентство водных ресурсов в интенсивном режиме формировали нормативно-правовую базу, необходимую для реализации всех норм и положений Кодекса. На данный момент этот процесс практически завершен, соответствующие акты правительства изданы. В то же время формирование нормативно-правовой базы – процесс динамичный, живой. Практическая работа иногда выявляет пробелы в законодательстве, требующие дополнительного регулирования. Думаю, что дальнейшая правоприменительная практика послужит не только реализации положений Водного кодекса, но и их уточнению и совершенствованию.
– Водный кодекс предусматривает возникновение гражданско-правовых отношений по поводу водных объектов…
– Да, в свое время по этому вопросу даже велись серьезные дискуссии. Граждане были озабочены правовым статусом водного объекта; особенно часто обсуждалась норма, в соответствии с которой водный объект может стать предметом гражданского оборота. Отмечу, что законодатель уже в самых первых статьях Водного кодекса закрепил федеральную собственность на все водные объекты. Исключение сделано лишь для таких водных объектов, как обводненный карьер и пруд-копань, если они расположены на земельном участке, находящемся в частной собственности физического либо юридического лица. Законом допускается гражданский оборот таких объектов, причем действует следующее правило: водный объект следует судьбе земельного участка, на котором он находится. Если же объект выходит за пределы земельного участка, находящегося в частной собственности, он не может быть предметом гражданского оборота. Также он не подлежит разделу, а следовательно, не может быть объектом частной собственности.
– С 2007 г. органам государственной власти субъектов РФ передана часть полномочий в области водных отношений. Какие изменения в связи с этим претерпела система управления водными ресурсами страны? С какими трудностями пришлось столкнуться? Достаточно ли у регионов собственных средств для исполнения соответствующих полномочий?
– В ст. 26 Водного кодекса предусмотрена передача отдельных полномочий Российской Федерации субъектам РФ. В частности, это такие полномочия, как предоставление права пользования водными объектами или их частями, находящимися в федеральной собственности, осуществление мер по охране водных объектов, предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Субъектам РФ также переданы субвенции на реализацию названных полномочий. Следует отметить, что в 2007 г. они были незначительными, однако Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008–2010 гг.» предусмотрел заметное увеличение объема этих субвенций. Агентство проделало серьезную работу на этапе формировании расходной части бюджета, обосновывая необходимость предоставления субъектам РФ столь больших средств.
В соответствии с уже упомянутой ст. 26 Кодекса Федеральное агентство должно не только согласовать совместно с субъектом РФ перечень мероприятий, которые субъект должен реализовать в рамках переданных ему полномочий, но и установить значения целевых прогнозных показателей. Эта работа была завершена в сроки, определенные постановлением Правительства РФ. Уже в ближайшее время мы приступим к анализу исполнения субъектами РФ переданных им полномочий и степени эффективности использования выделенных на эти цели средств федерального бюджета.
– Расскажите, пожалуйста, о субсидиях, которые предоставляются субъектам РФ на ремонт гидротехнических сооружений.
– Уже третий год субъектам РФ предоставляются средства федерального бюджета на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений. Причем речь идет об объектах, находящихся в собственности не только самих субъектов РФ, но и муниципальных образований, расположенных на их территории, а также о бесхозяйных гидротехнических сооружениях. Особенность ситуации заключается в том, что в течение достаточно продолжительного времени происходили серьезные трансформации: предприятия меняли собственников, перепрофилировались, обновляли технологии. Часто новые собственники предприятий отказывались от гидротехнических сооружений, поскольку любое гидротехническое сооружение требует серьезных затрат на его поддержание в технически исправном состоянии.
Более того, в процессе приватизации хозяйствующие субъекты часто исключали из перечня приватизируемого имущества заведомо затратные объекты инфраструктуры. В результате их правовой статус оказывался неопределенным, хотя в силу Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» эти объекты считаются опасными либо потенциально опасными, что требует скорейшего решения вопроса их принадлежности и надлежащей эксплуатации.
Подобных объектов в стране немало, поэтому начиная с 2002 г. мы совместно с Росприроднадзором и субъектами РФ поэтапно проводили инвентаризацию гидротехнических сооружений с целью выявления бесхозяйных объектов. Сейчас этот процесс уже завершен. С учетом имеющихся данных определяется объем средств, необходимых для капитального ремонта, и формируются программы субъектов РФ, предусматривающие либо приведение этих сооружений в технически исправное нормативное состояние, либо их утилизацию. Все названные меры направлены на обеспечение безопасности людей, проживающих на соответствующих территориях. Из федерального бюджета на решение указанных задач направляются значительные средства: в 2005 г. – 670 млн руб., в 2006 г. – 670 млн, в 2007–2008 гг. – 1 200 млн.
– Какие сложности возникают у субъектов РФ в связи с последними изменениями в водном законодательстве?
– В уже упоминавшейся ст. 26 Водного кодекса за субъектами РФ закреплено такое полномочие, как предоставление права пользования водными объектами или их частями, находящимися в федеральной собственности. Теперь субъект РФ на своей территории заключает от 80 до 90% всех договоров водопользования. А поскольку он становится стороной договора, у него возникает обязанность по администрированию – начиная с условий и параметров водопользования и заканчивая вопросом своевременности и полноты внесения платы по данному договору в доход федерального бюджета.
Это для субъектов РФ, безусловно, новый и достаточно сложный процесс, в котором к тому же задействовано сразу несколько участников: субъект РФ, территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов, центральный аппарат агентства. Обеспечить четкое взаимодействие всех уровней управления непросто. С этой целью мы организовали целую кампанию, провели ряд совещаний с представителями регионов – в Суздале, Нальчике, Кисловодске, Новосибирске, Казани. В качестве базовых площадок обычно используются наши территориальные органы – бассейновые водные управления, зоны деятельности которых охватывают от четырех до девяти субъектов РФ.
Все основные участники данного процесса собираются и вместе обсуждают проблемы, связанные с реализацией указанных полномочий: вопросы заключения договора водопользования, его регистрации в государственном водном реестре, администрирования условий договора, в том числе и такого вида доходов федерального бюджета, как плата за пользование водными объектами. Эту работу планируется завершить в феврале-марте 2008 г.
– У субъектов уже есть практика, связанная с заключением подобных договоров?
– В силу ст. 72 Конституции РФ природопользование является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для того чтобы данный конституционный принцип был реализован, в Водном кодексе 1995 г. был предусмотрен так называемый принцип «двух ключей»: федеральные органы исполнительной власти выдавали водопользователю соответствующую лицензию, а субъект РФ заключал с ним же договор водопользования, который содержал все условия, уже зафиксированные в лицензии, и формулировал ряд дополнительных условий с учетом местных особенностей. Таким образом, практика заключения договоров у субъектов РФ имелась и ранее.
Однако сегодня изменился как понятийный аппарат Водного кодекса, так и некоторые подходы к формированию условий водопользования. Например, новшеством стало требование регистрации договора в государственном водном реестре. Эта норма предназначена для того, чтобы наиболее полно учесть все обязательства, которые возникают в связи с заключением договора водопользования, а также соответствующие доходы Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 12 Водного кодекса договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.
Любой новый процесс требует определенного периода адаптации. Практика – лучшее, что можно здесь порекомендовать. Именно она позволяет проверить правильность теории.
– А как сейчас регулируются вопросы использования и охраны трансграничных водных объектов?
– На сегодняшний день Российская Федерация практически со всеми государствами, с которыми у нее имеются трансграничные (сопредельные) водные объекты, заключила двусторонние соглашения об их рациональном использовании и охране. Такие договоры подписаны, в частности, с Казахстаном, Финляндией, Эстонией, Украиной и Белоруссией.
Единственным крупным соседом, с которым такого соглашения пока нет, является Китай. У нас очень протяженная граница и множество трансграничных водных объектов: реки Амур, Уссури, Аргунь, озеро Ханка. Переговорный процесс по данному вопросу был начат еще в 1997 г. Проект соответствующего соглашения впоследствии неоднократно направлялся в КНР как по ведомственным, так и по дипломатическим каналам, но наши соседи не спешили с его подписанием. Случай с загрязнением реки Сунгари в 2006 г. послужил катализатором процесса переговоров: в КНР осознали опасность последствий подобных инцидентов. В результате началась интенсивная работа над текстом соглашения об использовании трансграничных водных объектов.
В настоящее время работа над текстом сторонами завершена, началась процедура согласования с министерствами и ведомствами для последующего направления проекта соглашения в аппарат Правительства РФ.
Справка «Бюджета»
Марина Валерьевна СЕЛИВЕРСТОВА, заместитель руководителя Федерального агентства водных ресурсов
Родилась 8 марта 1963 г. в Ульяновске.
В 1991 г. окончила Московский юридический институт, специальность «Правоведение», затем – аспирантуру Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
1989–1991 гг. – заведующая идеологическим отделом Ульяновского горкома ВЛКСМ.
1994–1997 гг. – главный специалист юридического отдела Государственной налоговой инспекции Ульяновска.
С 1997 по 2001 г. – начальник правовой службы Ульяновской городской Думы.
2001–2002 гг. – начальник управления правовой экспертизы, судебной практики администрации Ульяновской области.
2002–2003 гг. – начальник отдела контроля Приволжской окружной инспекции Главного контрольного управления Президента РФ аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе (Нижний Новгород).
Июль 2004 г. – январь 2005 г. – начальник Управления экономического и правового обеспечения Федерального агентства водных ресурсов.
24 января 2005 г. назначена заместителем руководителя Федерального агентства водных ресурсов. Курирует направления экономики, финансов, бюджетного учета и планирования, правового обеспечения и государственной службы.
Государственный советник РФ 1-го класса.
Материал подготовил Марк ЦУЦИЕВ
