О новых задачах Федерального казначейства журналу «Бюджет» рассказал заместитель руководителя ведомства Александр Юрьевич ДЕМИДОВ.
— Александр Юрьевич, Федеральное казначейство, всегда на отлично выполняющее поставленные перед ведомством задачи, ежегодно приобретает дополнительные функции. Расскажите, пожалуйста, кратко об основных новых задачах 2015 года и ходе их выполнения.
— Одно из основных, на наш взгляд, направлений деятельности Федерального казначейства, которое мы отрабатываем с 2015 года, — казначейское сопровождение. Это новый инструмент управления общественными финансами, идея создания которого родилась в результате внимательного изучения механизмов действия такого инструмента, как банковское сопровождение.
При разработке механизмов казначейского сопровождения мы обратились к опыту советского периода нашей истории, когда в стране работали государственные банки, в том числе строительные, которые совершенно иным образом управляли потоком бюджетных средств. По большому счету являясь финансовым институтом, эти банки не только обеспечивали своевременное переведение денежных средств на счета поставщиков, но и занимались экспертизой проектов, рассматривали содержание государственных контрактов, проводили оценку потенциальных поставщиков, определяли исполнителя, анализировали качество работ, материалов, участвовали в приемке работ. И казначейство, изучив опыт нашего прошлого, лучшие международные практики, решило, что сегодня для государства очень полезным будет иметь такой институт, как казначейское сопровождение.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная казначескому сопровождению.
Главная новация в рамках реализации казначейского сопровождения — это открытие в органах Федерального казначейства лицевых счетов неучастникам бюджетного процесса, тем юридическим лицам, которые в различных формах получают средства из бюджета. Наиболее значимая форма — это, конечно, направление финансов на капитальные вложения: строительство и приобретение объектов для государственных нужд. Реализация каждого такого проекта предполагает авансовое перечисление бюджетных средств, потому что масштабные затратные мероприятия требуют подготовки: закупки материалов, оборудования.
Этот элемент государственных контрактов — авансирование — является и самым рискоемким. До момента введения казначейского сопровождения считалось, что если бюджетные средства со счета заказчика передаются в качестве оплаты или в рамках аванса получателю — исполнителю работ на его счет в банке, то они перестают быть бюджетными и, следовательно, государственному финансовому контролю больше не подлежат. Нарушение в использовании государственных денег, если поставщик окажется недобросовестным, может выявить только последующий контроль, который осуществляют различные государственные органы. Но деньги были предоставлены из государственной казны не для того, чтобы их потом искать.
Когда мы впервые предложили казначейское сопровождение, оппоненты говорили нам, что эта идея противоречит принципам либеральных отношений рыночной экономики. Но ведь мы как раз ориентировались на американский опыт построения отношений государства и бизнеса, которые, несмотря на то что США считаются страной с самой рыночной экономической системой, четко регламентированы. Государство только тогда работает с частником, когда его деятельность абсолютно прозрачна и есть понимание того, что риски полностью отсутствуют. Поэтому мы считаем, что такой подход применим и у нас.
Мы работаем в новой парадигме программно-целевого метода управления, и средства, выделенные для того, чтобы, например, был построен мост, пока мост не построен, независимо от того, на чьем счете — государственного заказчика или генерального подрядчика (его субподрядчиков) — они находятся, остаются государственными. Если в рамках казначейского сопровождения работа выполнена, то деньги могут быть переведены на банковский счет. Если идет авансирование, то средства должны быть на счете в казначействе, что ни в коей мере не снижает степень доступа к ним. Подрядчик также может покупать материалы, выполнять работы, то есть расходовать их для реализации целей проекта. В этом году мы полностью реализовали задачу по казначейскому сопровождению государственных контрактов и уже увидели от этого положительный эффект.
— Что касается перечисления денежных средств из бюджета на финансирование субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставный капитал, здесь тоже необходимо казначейское сопровождение?
— Безусловно. Возьмем бюджетные субсидии, которые юридические лица запрашивают для выполнения той или иной задачи. У всех на слуху пример с «РусГидро». Предприятие запросило субсидию, получило ее и сразу же разместило деньги на депозиты в банк. Несмотря на то что средства были предназначены для решения конкретных задач. На практике получается, что положить средства на депозитный счет в банке и получать стабильный доход — мероприятие значительно менее рискованное с точки зрения финансового менеджмента, чем заниматься на эти деньги развитием производства.
Эффект от казначейского сопровождения уже сейчас большой, а в дальнейшем будет еще более значительный, потому что позволяет обеспечить направление денежных средств сразу в экономику и избавляет юридические лица от искушения их крутить при помощи различных финансовых инструментов. Наша глобальная задача — сделать так, чтобы деньги были использованы именно для того, для чего они предоставлены. Эта задача нам поставлена, и в этом году мы активно занимаемся ее решением.
— На ваш взгляд, применение механизма казначейского сопровождения позволяет полностью изменить болезненную ситуацию с зависанием бюджетных средств на депозитах и по большому счету обеспечить эффективность бюджетных расходов или есть необходимость предпринимать какие-то дополнительные шаги?
— На ваш вопрос трудно ответить однозначно. Того, что мы сейчас делаем, на данном этапе достаточно. Но итоги этой работы не должны сводиться только к обеспечению финансовой дисциплины, они должны обусловить достижение результата государственной программы, который как цель был задекларирован. И когда мы увидим, что цели государственных программ достигаются благодаря тому, что внедрен механизм казначейского сопровождения, мы сможем сделать вывод, что этого достаточно.
Что касается дополнительных шагов, то, используя метод казначейского сопровождения, мы видим потребность в координации нашей деятельности с другими контрольно-надзорными органами. Например, если мы говорим про госконтракты, то открытие лицевых счетов в казначействе дает возможность видеть движение финансовых потоков, но не позволяет понять, есть ли аффилированность исполнителей с заказчиками, есть ли риски увода денежных средств в иностранные юрисдикции, в офшоры. Кроме того, необходимо знать, правильно ли определена потребность в тех или иных закупках, правомерно ли установлена начальная (максимальная) цена контракта.
Конечно, у нас в государстве созданы соответствующие органы, которые обеспечивают соблюдение требований законодательства в закупочной сфере, но нет требования, чтобы эти органы между собой взаимодействовали и координировали свою работу. То есть каждый имеет свои результаты контроля, а как выглядит целостная картина, никто не знает. Поэтому мы считаем необходимым разработать инструмент взаимодействия. У казначейства есть свои полномочия, но мы должны понимать, как их исполнение влияет на достижение конечного результата. Сейчас вместе с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Федеральной службой по финансовому мониторингу мы ведем достаточно активные интеллектуальные исследования в плане разработки подобного механизма. Конечно, в этот процесс на последующих этапах целесообразно подключение Счетной палаты РФ и ФАС.
— Как вы считаете, уход значительных сумм со счетов коммерческих банков на счета Федерального казначейства не оголит банковский сектор, который сейчас и без того испытывает дефицит денежных средств, необходимых в том числе для кредитования реального сектора экономики?
— Справедливый вопрос. Конечно, если смотреть на ситуацию линейно, то перевод авансов в органы ФК лишает коммерческие банки определенного объема ликвидности. Но давайте рассмотрим ситуацию с другой стороны. Мы говорим, что денежные средства выделены на строительство моста, которое стоит 100 единиц. Из этой суммы 30 единиц заказчик может отдать в качестве аванса для подготовки к строительству. Как правило, авансы перечисляются на организацию производства, приобретение материалов, прием людей. По большому счету подрядчик может не брать аванс, а получить кредит в банке, тогда с банком у него будут легитимные отношения. Если же он берет аванс, то почему эти деньги должны сразу попасть в банк? Подрядчику нужно приобрести оборудование? Он должен представить счет, и мы в этот же день его оплатим, переведя средства на счет в банке. Ему нужно заплатить зарплату? Мы тоже сразу перечислим ресурсы, куда он укажет. Если подрядчик заинтересован в том, чтобы исполнить контракт, проблем ни у кого не возникнет. А если у подрядчика другой умысел — он не будет покупать оборудование, рассчитываться с рабочими, просто разместит денежные средства на депозит? И банку хорошо — у него ликвидность повышается, и организации хорошо. Единственный минус — не достигается цель, на которую средства выделены.
Если предположить, что никогда и не было недобросовестных подрядчиков, то из-за внедрения механизма казначейского сопровождения банки ничего не должны потерять, потому что весь денежный оборот происходит через банковскую систему. Мы даем деньги и запускаем цепочку их передвижения, что как раз должно способствовать тому, чтобы средства оказались в экономике, а не в разнообразных финансовых инструментах.
— Александр Юрьевич, давайте вернемся к началу нашего разговора. Какие еще задачи сегодняшнего дня вы назвали бы приоритетными для Федерального казначейства?
— Еще один важный момент — это введение в промышленную эксплуатацию отдельных подсистем «Электронного бюджета», оператором которого является Федеральное казначейство. Многое в этом направлении уже сделано, и в текущем году мы начали подключение пользователей к системе. На «Электронный бюджет» мы возлагаем большие надежды — он должен обеспечить осуществление бюджетного процесса, от планирования до его исполнения, отчетности и контроля в электронном формате. Это поможет, с одной стороны, облегчить работу специалистов, потому что будут использоваться единые шаблоны, правила, нормативно-справочная информация, с другой — повысить прозрачность всех бюджетных процедур.
До внедрения «Электронного бюджета» у ГРБС была возможность при планировании бюджета закладывать одни мероприятия, одни обоснования бюджетных потребностей, а при исполнении перераспределять средства по другим направлениям. Сейчас механизм планирования в «Электронном бюджете» построен таким образом, что если ассигнования были запрошены на конкурентные цели, то потратить их на другие возможно только после проведения серьезных и сложных процедур. Это, безусловно, увеличивает ответственность администраторов бюджетных средств за планирование своих расходов и, как следствие, повышает их эффективность. Также сейчас в рамках «Электронного бюджета» намечается очень серьезная работа по его интеграции с Единой информационной системой в сфере закупок, оператором которой также является Казначейство России.
И еще одна перспективная задача — это развитие системы казначейских платежей. Система бюджетных платежей находится в зоне ответственности многих регуляторов: Минфина России, Центрального банка. А казначейские платежи — это зона ответственности Федерального казначейства и Минфина, и поэтому развивать эту систему — наш долг. Мы должны обеспечить в системе проведение платежей, как из бюджета, так и в бюджет, между государственными органами; наличие опций, финансовых инструментов, которые сегодня представлены на рынке финансовых услуг в реальном секторе экономики. Это, к примеру, применение пластиковых карт или электронных средств платежей. Если человек хочет оплатить государственную услугу, он должен иметь возможность прибегнуть к помощи всех тех опций, которые активны при оплате товара в магазине или услуги частной организации.
— На итоговой коллегии ФК министр финансов России А. Г. Силуанов отметил положительную практику Казначейства России по предоставлению краткосрочных казначейских кредитов регионам и поставил задачу начать эксперимент по аналогичному кредитованию муниципалитетов. Что вы можете сказать о действенности этого механизма?
— Это очень важный и необходимый инструмент для повышения ликвидности региональных и местных бюджетов. Разработка и внедрение этого инструмента, в частности, обусловлены изменением порядка предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вы знаете, что с прошлого года казначейство начало предоставлять межбюджетные трансферты регионам под фактическую потребность.
По старым правилам всю сумму рассчитанной субсидии мы перечисляли в начале года на счет финансового органа региона. При этом имели место случаи, когда региональные финансовые органы затягивали перечисление субсидии непосредственным получателям и направляли целевые средства на покрытие временных кассовых разрывов, которые образовывались при кассовом исполнении региональных бюджетов. Следует отметить, что такое «заимствование» бюджетных средств не противоречит действующему законодательству, но негативно влияет на изменения финансово-экономического положения конечных получателей этих целевых средств. Такое использование целевых межбюджетных трансфертов являлось и является одной из причин образования значительных неиспользованных на конец финансового года остатков этих средств.
И проблема даже не в том, что эти деньги остались неиспользованными, беда в том, что они не направлены в социальную сферу и экономику на те цели, на которые запрашивались. Чтобы избежать таких ситуаций, мы и ввели механизм предоставления средств под потребность. В результате деньги появляются в бюджете субъекта только в тот момент, когда конкретному получателю субсидии нужно произвести обоснованный платеж. Казначейство здесь выступает катализатором, ускоряющим процесс оборота денежных средств.
В то же время региональные финансовые власти говорят, что у них отобрали бесплатный ресурс денежных средств, которые они могли направлять на первостепенные нужды. Но позвольте, средства для чего были выделены? Как финансовая помощь субъекту? Нет, это была субсидия, она имеет целевое назначение. А для того чтобы компенсировать возникающие кассовые разрывы, мы предоставили возможность получать краткосрочные кредиты под 0,1 процента годовых. В прошлом году краткосрочными кредитами воспользовались 50 субъектов РФ, при этом 46 из них получали кредиты от двух до восьми раз. В этом году такие кредиты получили в том числе и несколько муниципалитетов, пока в пилотном режиме.
— Сейчас в стране очень большое значение придается развитию внутреннего финансового контроля и аудита, которые в Федеральном казначействе организованы не первый год. Некоторые эксперты выражают сомнение в эффективности ведомственного контроля, отмечая такой его недостаток, как отсутствие независимости. Что вы можете сказать по этому поводу? Насколько эффективны внутренний финансовый контроль и аудит Федерального казначейства?
— Если оппонировать коллегам, которые говорят, что внутренний контроль, хоть финансовый, хоть административный, хоть технологический, не может быть объективным, могу сказать то же самое про внешний контроль. Все и всегда подвержено тем или иным влияниям. Но я убежден, что внутренний контроль играет ключевую роль в государственном управлении, потому что никогда не найдется такого количества компетентных внешних контролеров, которые бы могли обеспечить в государственных организациях соблюдение всех норм и правил.
И мы убедились, что даже инструменты последующего внутреннего государственного контроля не решают эту проблему. Да, они фиксируют состояние процессов, определяют плюсы и минусы, выявляют нарушения, но не дают возможности оперативно реагировать на каждый недостаток. Поэтому внутренний контроль является ключом к улучшению качества работы государственного аппарата.
Но для повышения его действенности необходимо, чтобы наряду с инструментами и формами последующего контроля развивался предварительный контроль, и мы этим сейчас у себя активно занимаемся. Особый упор мы делаем на совершенствование предварительного технологического контроля. Дело в том, что финансовый контроль могут осуществить и контрольно-счетные органы, и подразделения Росфиннадзора. Административный контроль тоже могут провести многие контрольно-надзорные органы. А вот технологический контроль — нет. Санкционирование расходов, учет операций по доходам — это такая узкопрофессиональная сфера, что проверить ее можем только мы сами.
Конечно, внешние контролеры тоже могут проверить эти операции, но это не будет настолько эффективно. Внешнему контролеру сначала потребуется время, чтобы понять все нюансы организации деятельности. Причем когда они придут в следующий раз, то будут оперировать уже устаревшими знаниями, потому что правовое регулирование динамично меняется. Когда мы сами в последующей форме раз в год проверяем, как работал отдел по кассовому обслуживанию, значимой пользы это тоже не дает. Год прошел, отчет сдан, ну установили ошибки, и что? Приобрели опыт? Как говорили мудрые люди, жизненный опыт — это совокупность знаний о проблемных ситуациях, которые в будущем могут никогда не повториться. И выявленной последующим контролем ошибки тоже может больше никогда не быть.
Поэтому намного важнее ошибку не допустить, для чего нужно понимать, где эти ошибки возникают. Мы сейчас переходим на модель риск-ориентированного контроля, определяем тонкие места и на них фокусируем внимание. Своими внутренними документами прописываем все действия конкретного сотрудника, который должен выполнить операцию по частям и прежде, чем операция будет считаться завершенной, исполнить свои контрольные полномочия. Таким образом, сотрудник осуществляет предварительный контроль, основанный на самоконтроле.
Следующий этап контроля осуществляет непосредственный начальник этого сотрудника, который должен проверить подчиненного, себя и передать завершение операции на вышестоящий уровень. Такая организация работы значительно повышает ее качество. А подразделения внутреннего контроля (аудита), учитывая, что каждый сотрудник сам себе контролер, должны стать методологами, они должны говорить, каким образом определять риски и как ими управлять.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
