25 апреля 2024 года
Материалы
Версия для печати 3788 Материалы по теме

Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) провел XII Августовские чтения. Как отметил директор института В. В. Климанов, формат чтений позволяет в неформальной обстановке обсуждать вопросы, связанные с развитием общественных финансов. В этом году представители Минфина России, Минэкономразвития России, субъектов РФ, эксперты попытались найти ответ на вопрос: что первично — стратегия или бюджет?

С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в сфере общественных финансов появился новый сюжет, а именно обязательное формирование бюджетных прогнозов на долгосрочный период на федеральном и региональном уровнях. А вот что должно быть заложено в бюджетном прогнозе, как соотносятся долгосрочные стратегии, государственные программы и бюджет — на эти вопросы документ ответа не дает.

Бюджетный прогноз: что, где, когда

По мнению И. А. Соколова, директора департамента бюджетной политики Минфина России, ответ на вопрос о том, что необходимо учитывать при долгосрочном бюджетном планировании и прогнозировании, не может быть очевидным, поскольку он изначально сформулирован полемически. «То, что необходимо учитывать при долгосрочном бюджетном планировании, зависит от того, с какой целью мы готовим этот документ», — считает представитель финансового ведомства. При этом может быть развилка между научно-аналитической целью и прикладной.

В научно-аналитическом срезе долгосрочное бюджетное планирование (прогнозирование) должно быть связующим мостом между долгосрочными ожиданиями, отраженными в плане социально-экономического развития, и финансовыми возможностями государства. При этом понятно, что, говоря о планировании, ограничиваться только бюджетными ресурсами не совсем верно. А вот ответ на вопрос о том, какими средствами мы будем обес­печивать социально-экономическое развитие, призван дать такой инструмент, как государственные программы.

Как отметил Соколов, к госпрограммам следует относиться как к инструменту управления всеми имеющимися ресурсами. Речь идет не только о финансовых и бюджетных возможностях. Следует оценивать налоговые льготы, таможенные, административные и прочие формы регулирования. Все это необходимо рассматривать с позиции ресурсного потенциала того набора инструментов, который задействован для достижений социально-экономического развития страны. Статьей 170.1 БК РФ определено, что бюджетный прогноз на долгосрочный период должен содержать в себе в том числе показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия. То есть это ответ на вопрос: какими финансовыми ресурсами мы можем управлять в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Что касается взаимосвязи стратегии, программ и бюджета, то рисунок четко показывает их иерархию. Первичными являются долгосрочные стратегии: они определяют требования к развитию и определяют цель, которую мы хотим достигнуть, а также требования к ресурсам, с тем чтобы можно было соотнести возможности и ожидания. Соответственно, за нахождение компромисса между ресурсами и их ограниченностью и теми задачами, которые следует решить, используя эти ресурсы, отвечают государственные программы.

Бюджет — это инструмент, отвечающий только за одну компоненту — финансовые ресурсы. В связи с этим, по мнению Соколова, к бюджету нужно относиться не как к первоисточнику всех расходных обязательств, а как к отражению и реализации текущих финансовых возможностей, ориентированных на решение задач и достижение результатов.

О правильности выбранной последовательности свидетельствует и временной горизонт данных документов. Как правило, долгосрочная стратегия составляется на 10–20 лет, государственные программы в этом плане выглядят несколько скромнее: 5–7 лет. Кроме того, они должны корректироваться на каждый серьезный электоральный цикл, так как представляют собой инструмент для реализации основных направлений деятельности правительства. Что касается бюджета, то его составляют всего на три года.

Творческое начало

Отсутствие на региональном уровне четкой расстановки позиций «стратегия — программа — бюджет» вызвало активную дискуссию. Как отметила А. А. Михайлова, начальник отдела прикладных экономических исследований ИРОФ, в ряде регионов госпрограммы разработаны и приняты раньше, чем стратегии. Получается, что все основные направления развития субъекта заданы не стратегией, а программами. В итоге, когда стратегию разрабатывают, в программы не удается вписать новые направления. В связи с этим у экспертов возникает закономерный вопрос: возможно ли заниматься глобальным стратегированием, когда госпрограммы уже сформированы?

По мнению Соколова, если классически подходить к формированию системы управления, то заниматься стратегированием, когда все направления заданы, весьма проблематично. Стратегия — концептуальный документ, и его основная задача — правильное обоснование и целеполагание. «То есть мы должны поставить себе некую цель, наделить ее индикаторами для измерения достигнутых результатов, определить вектор движения и требование к ресурсам, — считает Соколов. — Затем уже следует рассматривать документы более прикладного характера, в данном случае государственные программы».

Следует отметить, что и в разрезе субъект — муниципалитет ситуация складывается неординарная. Идеальный вариант, по мнению Михайловой, наступает в случае, когда региональная стратегия утверждена раньше, чем муниципалитеты разработали свои документы. В этой ситуации муниципалитеты имеют возможность разрабатывать стратегические планы, имея представления о том, как в целом будет развиваться регион. Встречаются ситуации, когда города и регион утверждают стратегии синхронно. И третий вариант, самый неприемлемый, — у муниципального образования стратегия уже принята, а региональный документ еще не разработан. И здесь, когда принимается региональный документ, муниципалитеты вынуждены пересматривать свои стратегические планы.

Кроме того, эксперт обратила внимание участников чтений и на следующую проблему: отсутствие единого понимания того, какими именно нормативно-правовыми актами должны утверждаться стратегии. Понятно, что бюджет утверждается законом, госпрограммы — в основном распоряжениями, а вот в вопросе стратегий субъекты РФ проявляют удивительную вариативность. Стратегии утверждаются распоряжениями, постановлениями правительства, а также не совсем понятными декларативными документами, например указами губернатора.

Взаимодействие программ и бюджета

Требования четвертого абзаца пункта 2 статьи 179 БК РФ о том, что государственные (муниципальные) программы должны быть приведены в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу, в который раз заморожены. Теперь действие этой нормы приостановлено до 1 января 2016 года. Данный факт у экспертного сообщества вызывает лишь недоумение и вопрос: так ли проблематично осуществить взаимодействие госпрограмм и бюджета?

Например, А. Н. Митькин, директор департамента бюджетного планирования и государственных программ Министерства экономического развития РФ, не видит тут содержательной проблемы. По его мнению, норма статьи 179 БК РФ непринципиальная, поскольку приведение программ в соответствие с Бюджетным кодексом — чисто техническая функция. «Есть процесс гораздо более важный, а именно технология формирования бюджета по программно-целевому принципу», — считает представитель Минэкономразвития России. Чиновник имеет в виду не просто распределение средств по аналитическим кодам, а формирование проектов программ так, чтобы их финансовая часть впоследствии становилась программной частью бюджета. «Эта технология подробно в Бюджетном кодексе не прописана, поэтому она до сих пор вызывает разногласия между Минэкономразвития и Минфином, — считает Митькин. — На сегодняшний день, к сожалению, финансовое обоснование госпрограмм никак не учитывается при формировании бюджетных проектировок и при принятии бюджетных решений».

Необходимость повышения эффективности и качества государственных программ, их связи со стратегическим планированием и бюджетом признает и Минфин России. Финансовое ведомство подготовило большой доклад к парламентским слушаниям, которые прошли в июне текущего года, где были раскрыты основные проблемы этих инструментов (см. «Совершенствование государственных программ»). В частности, Соколов отметил, что одной из ключевых проблем является низкое качество индикаторов и показателей, оценивающих результаты исполнения программ. Ответственные исполнители в ряде случаев сформулировали индикаторы, которые слишком обобщены или слишком узкоспециализированы и поэтому непрозрачны или же легко достижимы.

Очевидно, что ответственный исполнитель, формируя индикаторы, с помощью которых будет оцениваться его работа, не выставит себя в неприглядном свете. Чтобы избежать этого, по мнению представителя Минфина России, нужно, чтобы показатели и индикаторы определял кто-то сверху, или, как вариант, они должны автоматически загружаться в программы из стратегий. Кроме того, Соколов подчеркнул, что отраслевые стратегии должны реализовываться на основании ряда программ. Вертикали «одна стратегия — одна программа» не должно быть.

О. В. ИЗУТОВА

Поделиться
Продолжается редакционная
подписка на 2024 год
Подпишись выгодно