Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) провел XII Августовские чтения. Как отметил директор института В. В. Климанов, формат чтений позволяет в неформальной обстановке обсуждать вопросы, связанные с развитием общественных финансов. В этом году представители Минфина России, Минэкономразвития России, субъектов РФ, эксперты попытались найти ответ на вопрос: что первично — стратегия или бюджет?
С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в сфере общественных финансов появился новый сюжет, а именно обязательное формирование бюджетных прогнозов на долгосрочный период на федеральном и региональном уровнях. А вот что должно быть заложено в бюджетном прогнозе, как соотносятся долгосрочные стратегии, государственные программы и бюджет — на эти вопросы документ ответа не дает.
Бюджетный прогноз: что, где, когда
По мнению И. А. Соколова, директора департамента бюджетной политики Минфина России, ответ на вопрос о том, что необходимо учитывать при долгосрочном бюджетном планировании и прогнозировании, не может быть очевидным, поскольку он изначально сформулирован полемически. «То, что необходимо учитывать при долгосрочном бюджетном планировании, зависит от того, с какой целью мы готовим этот документ», — считает представитель финансового ведомства. При этом может быть развилка между научно-аналитической целью и прикладной.
В научно-аналитическом срезе долгосрочное бюджетное планирование (прогнозирование) должно быть связующим мостом между долгосрочными ожиданиями, отраженными в плане социально-экономического развития, и финансовыми возможностями государства. При этом понятно, что, говоря о планировании, ограничиваться только бюджетными ресурсами не совсем верно. А вот ответ на вопрос о том, какими средствами мы будем обеспечивать социально-экономическое развитие, призван дать такой инструмент, как государственные программы.
Как отметил Соколов, к госпрограммам следует относиться как к инструменту управления всеми имеющимися ресурсами. Речь идет не только о финансовых и бюджетных возможностях. Следует оценивать налоговые льготы, таможенные, административные и прочие формы регулирования. Все это необходимо рассматривать с позиции ресурсного потенциала того набора инструментов, который задействован для достижений социально-экономического развития страны. Статьей 170.1 БК РФ определено, что бюджетный прогноз на долгосрочный период должен содержать в себе в том числе показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия. То есть это ответ на вопрос: какими финансовыми ресурсами мы можем управлять в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Что касается взаимосвязи стратегии, программ и бюджета, то рисунок четко показывает их иерархию. Первичными являются долгосрочные стратегии: они определяют требования к развитию и определяют цель, которую мы хотим достигнуть, а также требования к ресурсам, с тем чтобы можно было соотнести возможности и ожидания. Соответственно, за нахождение компромисса между ресурсами и их ограниченностью и теми задачами, которые следует решить, используя эти ресурсы, отвечают государственные программы.
Бюджет — это инструмент, отвечающий только за одну компоненту — финансовые ресурсы. В связи с этим, по мнению Соколова, к бюджету нужно относиться не как к первоисточнику всех расходных обязательств, а как к отражению и реализации текущих финансовых возможностей, ориентированных на решение задач и достижение результатов.
О правильности выбранной последовательности свидетельствует и временной горизонт данных документов. Как правило, долгосрочная стратегия составляется на
Творческое начало
Отсутствие на региональном уровне четкой расстановки позиций «стратегия — программа — бюджет» вызвало активную дискуссию. Как отметила А. А. Михайлова, начальник отдела прикладных экономических исследований ИРОФ, в ряде регионов госпрограммы разработаны и приняты раньше, чем стратегии. Получается, что все основные направления развития субъекта заданы не стратегией, а программами. В итоге, когда стратегию разрабатывают, в программы не удается вписать новые направления. В связи с этим у экспертов возникает закономерный вопрос: возможно ли заниматься глобальным стратегированием, когда госпрограммы уже сформированы?
По мнению Соколова, если классически подходить к формированию системы управления, то заниматься стратегированием, когда все направления заданы, весьма проблематично. Стратегия — концептуальный документ, и его основная задача — правильное обоснование и целеполагание. «То есть мы должны поставить себе некую цель, наделить ее индикаторами для измерения достигнутых результатов, определить вектор движения и требование к ресурсам, — считает Соколов. — Затем уже следует рассматривать документы более прикладного характера, в данном случае государственные программы».
Следует отметить, что и в разрезе субъект — муниципалитет ситуация складывается неординарная. Идеальный вариант, по мнению Михайловой, наступает в случае, когда региональная стратегия утверждена раньше, чем муниципалитеты разработали свои документы. В этой ситуации муниципалитеты имеют возможность разрабатывать стратегические планы, имея представления о том, как в целом будет развиваться регион. Встречаются ситуации, когда города и регион утверждают стратегии синхронно. И третий вариант, самый неприемлемый, — у муниципального образования стратегия уже принята, а региональный документ еще не разработан. И здесь, когда принимается региональный документ, муниципалитеты вынуждены пересматривать свои стратегические планы.
Кроме того, эксперт обратила внимание участников чтений и на следующую проблему: отсутствие единого понимания того, какими именно нормативно-правовыми актами должны утверждаться стратегии. Понятно, что бюджет утверждается законом, госпрограммы — в основном распоряжениями, а вот в вопросе стратегий субъекты РФ проявляют удивительную вариативность. Стратегии утверждаются распоряжениями, постановлениями правительства, а также не совсем понятными декларативными документами, например указами губернатора.
Взаимодействие программ и бюджета
Требования четвертого абзаца пункта 2 статьи 179 БК РФ о том, что государственные (муниципальные) программы должны быть приведены в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу, в который раз заморожены. Теперь действие этой нормы приостановлено до 1 января 2016 года. Данный факт у экспертного сообщества вызывает лишь недоумение и вопрос: так ли проблематично осуществить взаимодействие госпрограмм и бюджета?
Например, А. Н. Митькин, директор департамента бюджетного планирования и государственных программ Министерства экономического развития РФ, не видит тут содержательной проблемы. По его мнению, норма статьи 179 БК РФ непринципиальная, поскольку приведение программ в соответствие с Бюджетным кодексом — чисто техническая функция. «Есть процесс гораздо более важный, а именно технология формирования бюджета по программно-целевому принципу», — считает представитель Минэкономразвития России. Чиновник имеет в виду не просто распределение средств по аналитическим кодам, а формирование проектов программ так, чтобы их финансовая часть впоследствии становилась программной частью бюджета. «Эта технология подробно в Бюджетном кодексе не прописана, поэтому она до сих пор вызывает разногласия между Минэкономразвития и Минфином, — считает Митькин. — На сегодняшний день, к сожалению, финансовое обоснование госпрограмм никак не учитывается при формировании бюджетных проектировок и при принятии бюджетных решений».
Необходимость повышения эффективности и качества государственных программ, их связи со стратегическим планированием и бюджетом признает и Минфин России. Финансовое ведомство подготовило большой доклад к парламентским слушаниям, которые прошли в июне текущего года, где были раскрыты основные проблемы этих инструментов (см. «Совершенствование государственных программ»). В частности, Соколов отметил, что одной из ключевых проблем является низкое качество индикаторов и показателей, оценивающих результаты исполнения программ. Ответственные исполнители в ряде случаев сформулировали индикаторы, которые слишком обобщены или слишком узкоспециализированы и поэтому непрозрачны или же легко достижимы.
Очевидно, что ответственный исполнитель, формируя индикаторы, с помощью которых будет оцениваться его работа, не выставит себя в неприглядном свете. Чтобы избежать этого, по мнению представителя Минфина России, нужно, чтобы показатели и индикаторы определял кто-то сверху, или, как вариант, они должны автоматически загружаться в программы из стратегий. Кроме того, Соколов подчеркнул, что отраслевые стратегии должны реализовываться на основании ряда программ. Вертикали «одна стратегия — одна программа» не должно быть.
О. В. ИЗУТОВА
