Формирование и исполнение бюджетов городов Сибири и Дальнего Востока

2014 год был исключительно сложным для российской экономики в силу известных факторов: снижение цен на нефть, падение курса рубля, экономические санкции и, как следствие, спад производства в ряде секторов экономики. Поэтому было особенно важно оценить влияние этих изменений на местные бюджеты. В очередном анализе, сделанном исполнительной дирекцией АСДГ, были сопоставлены отчетные показатели по доходам и расходам местных бюджетов за 2014 год и плановые показатели на 2015 год. Исходная информация для анализа была получена от администраций муниципальных образований.

Роальд Владимирович БАБУН, вице-президент АСДГ, профессор кафедры муниципального управления НФИ КемГУ, кандидат экономических наук

Галина Геннадьевна ДЕРЖИРУКОВА, эксперт АСДГ, доцент кафедры финансов НФИ КемГУ, кандидат экономических наук

Осторожные планы по доходам

Всего для исследования представили информацию 90 муниципальных образований, из которых городских округов — 72, городских поселений — 2, муниципальных районов — 16. По численности населения городские округа были разделены на пять групп: свыше 500 тысяч — 10, от 200 до 500 тысяч — 7, от 100 до 200 тысяч — 13, от 50 до 100 тысяч — 14 и менее 50 тысяч — 29.

Прежде всего необходимо отметить, что, несмотря на кризисные явления, у большинства муниципалитетов сумма доходов в 2014 году в сравнении с 2013 годом возросла, причем у 11 из них рост доходов превысил 20%. Из крупных городов значительный рост отмечен в Новокузнецке (22%) и Омске (23%). Снижение доходов отмечено в 24 муниципальных образованиях. Наибольшее снижение среди крупных городов отмечено в Хабаровске (20% от уровня 2013 года). Такие отклонения в основном связаны с меняющимися объемами субсидий. Фактические доходы бюджетов большинства муниципальных образований в 2014 году существенно превысили плановые, но, несмотря на это, на 2015 год большинство из них запланировало снижение доходов (таблица 1).

Таблица 1. Фактическое исполнение плана по доходам в 2014 г. и планирование доходов бюджетов МО в 2015 г.

Как видно из таблицы 1, суммарные доходы бюджетов в плановом 2015 году снижают 85 из 90 исследуемых муниципалитетов, примерно такими же цифрами характеризуются безвозмездные поступления — 83 из 90. Особо резкая разница отмечается по субсидиям, прогнозирование которых крайне затруднительно. Первоначально утвержденные суммы в течение года после согласований с субъектом многократно уточняются, в итоге фактические цифры могут отличаться от плановых в десятки и сотни раз. Поэтому большинство муниципальных образований в планах показывает намного меньшие цифры по сравнению с предшествующим отчетным периодом, в результате чего в течение года выявляется значительное превышение запланированных показателей.

В 2015 году 48% муниципалитетов наметили увеличение по собственным налоговым и неналоговым доходам. Из крупных городов первой группы наибольший рост налоговых и неналоговых доходов на 2015 год запланирован в Красноярске (12%), Томске (11%). По другим городам наибольший рост отмечен в Абакане (26%) и Южно-Сахалинске (34%). В ряде муниципалитетов по различным причинам на 2015 год запланировано существенное снижение налоговых и неналоговых доходов: Новосибирск — 12%, Кемерово — 15%, Дивногорск — 24%, Лесосибирск — 27%, Шарыпово — 35%, из муниципальных районов: Ханты-Мансийский — 44%, Шушенский — 55%, Манский — 65%.

Предполагается, что в 2015 году 63% муниципальных образований увеличат поступления от НДФЛ, что определит рост всей суммы планируемых налоговых и неналоговых доходов почти у половины анализируемых муниципальных образований. Наибольший рост доходов от НДФЛ намечен в Южно-Сахалинске — 49%. Из крупных городов (первая группа) планируют рост поступлений в бюджет от НДФЛ Омск, Томск, Иркутск — 7%, Барнаул, Владивосток — 8%, Хабаровск — 11%, Красноярск — 12%. В сложных экономических условиях 2015 года такой рост НДФЛ представляется затруднительным. Имущественные доходы (земельный налог и налог на имущество физических лиц) планируют увеличить только 31% муниципалитетов, большинство же в 2015 году планирует их снижение. В некоторых муниципальных районах поступления от налога на имущество физических лиц не запланированы вообще.

Таким образом, планируемый в 2015 году рост собственных налоговых и неналоговых доходов у половины муниципальных образований неспособен компенсировать более значительное снижение безвозмездных поступлений (почти у всех), что вызывает снижение общей суммы доходов местных бюджетов. По итогу анализа планирования доходов необходимо отметить, что качество процесса бюджетного планирования не улучшилось. Неопределенность с размерами трансфертов, особенно субсидий, при их высокой доле в суммарных доходах определяет снижение плановых параметров бюджетов почти во всех муниципалитетах.

Сокращение расходов

Снижение планируемых доходов местных бюджетов на 2015 год неизбежно повлекло за собой сокращение их расходов. В 2015 году предусмотрено сокращение расходов в 75 из 90 муниципалитетов (таблица 2). Особо крупное снижение расходов предусмотрено в некоторых небольших городах: Советский — 58%, Назарово — 53%, Игарка — 48%, Ленск — 42%. Незначительное повышение расходов планируют только в 15. На 2015 год наиболее существенно сокращаются расходы на ЖКХ и инвестиции. Снижение расходов на социальную политику связано в основном с передачей соответствующих расходных обязательств на уровень субъектов РФ. Подавляющее большинство муниципалитетов (69) планирует снижение или полное отсутствие инвестиций. Данная тенденция фиксируется еще с 2011 года. Удельный вес капитальных расходов на 2015 год в 37 муниципальных образованиях отмечен на уровне менее 10% общих расходов бюджетов, в 33 — 10–20%. В структуре расходов местных бюджетов наиболее существенным остается удельный вес расходов на образование, затем ЖКХ. Расходы на образование являются наиболее крупной и стабильной статьей расходов местных бюджетов.

Таблица 2. Планирование расходов бюджетов МО в 2015 г.

Дефицит и профицит

Здесь наблюдается та же тенденция, что и при анализе доходов бюджетов. То есть на 2014 год подавляющее большинство муниципальных образований планировало свои бюджеты с дефицитом, фактическая ситуация в 2014 году оказалась значительно лучше плановой. А на 2015 год снова планируется крупный дефицит (таблица 3). Особенно большие значения дефицита в 2015 году запланированы в Красноярске — 1,2 миллиарда рублей, Новосибирске — 1,35 миллиарда рублей, Новокузнецке — 1,6 миллиарда рублей. При этом в Новокузнецке превышен предельно допустимый размер дефицита, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

Таблица 3. Количество муниципальных образований с дефицитом (профицитом) бюджета

Муниципальные программы

Принципиальной новацией бюджетного планирования последних лет является переход на программно-целевой метод планирования расходов. Это побудило МСУ уделять особое внимание анализу муниципальных программ (МП), предусмотренных в составе расходов местных бюджетов. Специфика МП заключается в том, что во многих из них предусмотрено финансирование не только из местных бюджетов, но и из других источников (региональные бюджеты, федеральный бюджет, внебюджетные источники). Поэтому при анализе бюджетов приходится выделять из общей стоимости МП долю расходов из местных бюджетов. В 2015 году примерно у 60% анализируемых муниципальных образований действует от 10 до 20 МП. Такое количество можно признать оптимальным. Чрезмерное дробление МП осложняет контроль за их исполнением, а чрезмерное укрупнение осложняет определение индикаторов эффективности каждой программы. При этом связь между размером муниципального образования и количеством программ не просматривается. В большинстве муниципалитетов программные расходы составляют более 80% от общей суммы расходов. В таблице 4 показан удельный вес программных расходов по крупным городам первой группы.

Таблица 4. Расходы на муниципальные программы (МП) в бюджетах крупных городов по плану на 2015 г.

* Незначительное количество МП в Новосибирске и Иркутске объясняется тем, что там наряду с муниципальными программами сохраняются (видимо, временно) ведомственные целевые программы.

Непрограммные расходы

Поскольку к непрограммны­м расходам бюджетов относятся только расходы на содержание аппарата управления и некоторые другие, по которым невозможно установить индикаторы их эффективности, оптимальным можно считать охват муниципальными программами порядка 80–90% расходов местного бюджета. В эти рамки укладывается большинство муниципалитетов. Однако имеются исключения. Так, в Чите через МП намечено израсходовать в 2015 году только 38% расходов бюджета, в Артеме — 15%, в Искитиме — 13%, в Стрежевом — 9%. В ряде городов, в которых имело место значительное софинансирование МП из иных источников, сумма расходов по МП на 2015 год даже превысила общую сумму расходов бюджетов: Томск, Ангарск, Сургут, Якутск, Петропавловск-Камчатский и др.

Как уже отмечалось, многие МП, особенно касающиеся развития инфраструктуры, реализуются с привлечением субсидий из региональных бюджетов, реже — из федерального бюджета, а в отдельных случаях — из бизнеса. В большинстве рассмотренных муниципальных образований доля местных бюджетов в расходах на МП колеблется в пределах 30–70%, что немало. Однако и здесь отмечен значительный разброс показателей. Так, в Ангарске доля расходов местного бюджета в общих расходах на МП составляет всего 20%, в Магадане — 15,7%, а в Чите — 6,4%. При этом в Артеме эта доля составляет 87% всех расходов на МП, а в городах Горно-Алтайске, Черемхово, Заводоуковске, Зиме, Оби и в трех муниципальных районах все 100% расходов на МП финансируются из местных бюджетов.

Технология работы с программными бюджетами в ряде муниципальных образований до конца не отработана, не отлажена система софинансирования важных МП с органами государственной власти субъектов РФ. Представляется полезным опыт Барнаула по взаимосвязи стратегического планирования и программно-целевых методов. Здесь количество индикаторов стратегического плана равно количеству муниципальных программ.

Можно рассчитывать на то, что стратегическое планирование и программно-целевые методы позволят муниципалитетам более эффективно использовать снижающиеся объемы финансовых ресурсов, улучшить бюджетное планирование. Однако это станет возможным только при внесении необходимых изменений в федеральное законодательство и особенно в практику бюджетного планирования на всех уровнях публичной власти.