В последнее время с новой силой развернулась дискуссия о необходимости реформирования государственной контрольно-надзорной деятельности. В этот раз ставка сделана на внедрение риск-ориентированной модели осуществления государственного контроля и надзора, которая изменит цель и характер проверок, будет стимулировать бизнес устранять риски, а государство обяжет вмешиваться только в тех случаях, когда без этого нельзя обойтись.
Попыток было несколько...
Первая попытка реструктуризации системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, ее дебюрократизации была в начале
- общие принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
- ограничения при проведении мероприятий по контролю;
- требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий.
Справка
За семь месяцев 2015 года объем промышленного производства в Ульяновской области вырос на 6,4%, объем строительства жилья увеличился на 3%, инвестиции повысились на 11,1%. Наблюдается уверенный рост по налоговым платежам от малого и среднего бизнеса. Всего от предпринимателей, работающих по спецрежимам, за семь месяцев в бюджет поступило 1,4 миллиарда рублей, что на 71 миллион рублей больше, чем за аналогичный период 2014 года.
Однако анализ практики применения Закона № 134‑ФЗ в
Вторая попытка. Недостаточный эффект от применения Закона № 134‑ФЗ способствовал появлению нового Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот документ стал системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. С принятием Закона № 294‑ФЗ система контроля и надзора начала функционировать на основе единых понятий, принципов, целей и задач контрольно-надзорной деятельности. Были унифицированы виды, формы, методы и порядок осуществления контрольно-надзорной деятельности. Разграничены полномочия органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, определены конкретные перечни должностных лиц, осуществляющих надзорные функции, их права, обязанности и ответственность, а также механизмы защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении проверок. Кроме того, впервые были введены учет и отчетность в сфере контрольной деятельности, а также обязательность раскрытия информации о результатах проверок.
Попытка третья. Принятие Закона № 294‑ФЗ — большой шаг в совершенствовании системы контрольно-надзорной деятельности, однако настроить ее на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, влекущих реальное причинение вреда, так и не удалось. В связи с чем в 2013 году предпринята очередная попытка реформировать систему государственного контроля и надзора. Ее итогом стал новый законопроект Минэкономразвития России, подготовленный в рамках поставленных Президентом РФ задач по совершенствованию и повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе в разрезе снижения давления на бизнес.
Акцент в документе сделан на необходимость введения риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора, призванного дифференцировать проверочные мероприятия с учетом уровня риска проверяемого объекта. Новая модель контроля позволит перераспределить ресурсы контролеров на объекты повышенного риска и в разы сократить число проверок объектов, где риск совершения нарушений минимален, что снизит избыточное административное давление на бизнес. То есть избавит добросовестных и законопослушных граждан и участников экономической деятельности, а также хозяйствующих субъектов с низким уровнем риска от ненужных проверок.
Риск-ориентированная модель изменит идеологию контроля
На сегодняшний день законопроект, предполагающий введение риск-ориентированной модели контроля, находится еще в работе. Вместе с тем губернатор Ульяновской области С. И. Морозов первым среди глав субъектов РФ выступил с инициативой о внедрении в своем регионе риск-ориентированного контроля. Федеральное правительство поддержало инициативу, и Ульяновская область стала пилотной площадкой, где апробируют новые подходы к организации проверок субъектов предпринимательства. По мнению Морозова, реформирование контрольной деятельности позволит создать максимально комфортные условия для ведения бизнеса в Ульяновской области. Это, с одной стороны, усилит контроль над объектами, имеющими высокую степень ненадежности, а с другой — снизит нагрузку на организации, обладающие низким показателем риска совершения правонарушения.
«Считаю, что необходимо осуществить переход к партнерской модели надзорной деятельности, когда органы контроля осуществляют прежде всего профилактическую предупредительную работу, выполняют сервисную функцию, — отметил губернатор области в своем инвестиционном послании. — Важно, чтобы началось коренное изменение идеологии контрольно-надзорных органов, изменение ментальности их сотрудников». По мнению Морозова, нужны новые институты, серьезное обновление законодательства. Необходимо менять административную и судебную практику, на начальном этапе (при первых проверках) ограничиваться вынесением предписаний вместо штрафов.
Десять пилотных регионов
В пилотном проекте по передаче (делегированию) контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти на уровень субъекта кроме Ульяновской области участвуют Кабардино-Балкарская Республика, Республики Саха (Якутия) и Татарстан, Астраханская, Калужская, Тамбовская, Томская, Тульская области и Москва.
Министерство экономического развития Ульяновской области провело большую аналитическую работу, позволившую оценить степень риска по разным направлениям и отраслям. Ведомство выступило в роли координатора разработки системы критериев степени риска, которая будет установлена для конкретного предприятия исходя из вида его экономической деятельности. При определении степени риска для предприятия учитываются как вид его экономической деятельности, так и статистика допущенных им ранее нарушений, причем всех, в разных сферах деятельности. Это стало возможным благодаря обмену информацией между инспекторами о результатах проверок. Организации с низким уровнем риска освобождены от плановых проверок совсем, а для организаций c чрезвычайно высоким риском предполагается введение режима постоянного контроля — присутствие на предприятии контролирующих органов.
Внедрение риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности на этапе формирования ежегодного плана проведения плановых проверок началось на примере регионального контрольного органа — Департамента ветеринарии Ульяновской области. На данном этапе проводится оценка объектов по отраслевым критериям и разделение их на три степени риска — объекты с высокой степенью риска, средней и незначительной. На основании оценки поднадзорных объектов устанавливается форма государственного контроля (ежегодная плановая проверка, режим постоянного контроля, осмотр, сбор информации и др.) и кратность проведения надзорных мероприятий. Например, на мясоперерабатывающем предприятии, где уже работает государственная ветеринарная служба, необходимо внедрить режим постоянного контроля. Такие предприятия в план ежегодных проверок не включаются, а за государственной ветеринарной инспекцией остается право проведения мониторинга и контрольных закупок.
Критериями оценки степени риска при осуществлении хозяйственной деятельности, подлежащей государственному ветеринарно-санитарному надзору, могут являться:
- возможность возникновения биологических, химических, физических рисков, связанных с выращиванием (производством) продукции;
- уровень сложности последствий, выявленных при проведении противоэпизоотических и других предупредительных мер.
Мировая практика
Мировая практика показывает, что риск-ориентированный подход к контрольной (надзорной) деятельности демонстрирует высокую эффективность: позволяет уменьшить нагрузку на контрольные органы, снизить давление на бизнес, сократить госрасходы на проведение проверок и при этом выявить больше нарушений, чем при стандартном подходе. Риск-ориентированные стратегии особенно широко применяются в таких странах, как США, Великобритания, Австралия и Канада. Отдельные инструменты риск-ориентированной модели используются на Скандинавском полуострове, в Германии, других европейских странах в определенных сферах деятельности (природопользование, экология, занятость и соблюдение трудового законодательства, финансовая деятельность).
Предполагаемый эффект от внедрения риск-ориентированной модели надзорной деятельности позволит сократить план ежегодных проверок в среднем на 10%, что составляет примерно 50 проверок в год. Сумма штрафных санкций, взимаемых с одного нарушителя, в среднем составляет около 20 тысяч рублей. Таким образом, применяя риск-ориентированную модель, возможно сокращение взимания штрафных санкций в размере до одного миллиона рублей в год. Новый подход усилит контроль за качеством и безопасностью пищевой продукции, понизит риски возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью населения. Кроме того, информирование населения о степени риска объектов приведет к тому, что мы получим более грамотного, образованного и разборчивого потребителя, который оценит качество продукции и заставить производителей конкурировать за счет качества и безопасности продуктов питания.
Поделиться полномочиями
Необходимо подчеркнуть, что внедрение новой модели осуществления надзорной деятельности невозможно без исключения дублирующих функций. А передача части контрольных функций на уровень региона как раз позволит избежать дубликации. По словам экспертов, это является одним из ключевых направлений в данной реформе. В связи с этим риск-ориентированная модель в существующем правовом поле должна внедряться по двум направлениям:
1) использование риск-ориентированного подхода при планировании и осуществлении контрольной (надзорной) деятельности;
2) передача контрольных (надзорных) функций от федеральных органов на уровень регионов.
Согласно протоколу совещания у заместителя Председателя Правительства РФ Д. Н. Козака от декабря 2014 года десяти субъектам РФ, в том числе Ульяновской области, в пилотном режиме делегируются контрольно-надзорные полномочия федеральных органов исполнительной власти. Полный набор контрольно-надзорных полномочий передается в таких приоритетных сферах, как:
- трудовые отношения;
- общественный транспорт;
- государственный земельный надзор.
Передача отдельных видов полномочий предусмотрена в сфере защиты прав потребителей, природоохранного, фитосанитарного, ветеринарного, экологического надзора, а также надзора за сохранностью автомобильных дорог федерального значения.
Для реализации данного проекта в Ульяновской области были подготовлены предложения по формированию типовой модели организации контрольно-надзорной деятельности на региональном и муниципальном уровнях, основанной на принципе разделения функций контроля, надзора, разрешительной деятельности с целью исключения избыточных и дублирующих полномочий и снижения коррупционных рисков. Были определены органы исполнительной власти, которым следует передать исполнение контрольных (надзорных) полномочий от федеральных органов:
- функции по государственному карантинному фитосанитарному надзору передаются Департаменту ветеринарии Ульяновской области;
- функции в сфере контроля за работой общественного транспорта общего пользования и деятельностью по лицензированию — Министерству строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта области;
- функции в сфере надзора трудовых отношений — Главному управлению труда, занятости и социального благополучия Ульяновской области;
- функции в сфере государственного земельного надзора — Департаменту государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области;
- функции в сфере государственного природоохранного и экологического надзора — Министерству сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области (контроль (надзор) в отношении всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, за исключением ЖКХ, нефтяной и газовой промышленности, объектов энергетики и объектов, осуществляющих сброс сточных вод в водные объекты).
Была проведена большая работа по разработке соглашения о передаче полномочий. В частности, при подписании соглашения необходимо учитывать аналогичность полномочий, формулировки передаваемых полномочий, срок, с которого начинают исполняться передаваемые полномочия, срок действия соглашения, порядок и основания для его расторжения. Необходимо включать в соглашение пункт, согласно которому исполнение полномочий возможно только при наличии соответствующего финансового и материально-технического обеспечения за счет средств федерального бюджета в виде субвенций.
В заключение следует отметить, что передача контрольных (надзорных) полномочий на уровень субъекта потребует колоссальной работы по изменению законодательной базы на федеральном уровне, а впоследствии и на региональном.
М. И. КУЛЬКОВА
