Обзор законодательства о закупках в странах Евразийского экономического союза, открытый в предыдущем номере журнала «Бюджет» статьей о Казахстане, логично продолжить рассмотрением законодательства Беларуси. Его лаконичные формулировки представляют собой любопытную реализацию классической теории регулирования конкурентных закупок.
Дмитрий Александрович Казанцев, кандидат юридических наук
Основы регулирования закупок
В целом подходы к нормативному регулированию закупочных отношений в Беларуси базируются на общих для союза принципах государственного регулирования закупок и направлены на развитие конкуренции, которая, в свою очередь, рассматривается как ключевой фактор повышения эффективности закупок. Основой для внедрения этих принципов в сфере государственных закупок до 2013 года был указ Президента Республики Беларусь № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь». С 1 января 2013 года ему на смену пришел Закон Республики Беларусь №
Нельзя не отметить, что сфера регулирования данного закона определена весьма логично. Если Россия и Казахстан тяготеют к очерчиванию круга субъектов регулирования, то в Беларуси частью 1 закона о госзакупках к субъектам регулирования отнесен каждый, кто осуществляет закупку на бюджетные средства. Статус и организационно-правовая форма заказчика в данном случае не имеют значения. Важно и то, что обязанности госзаказчика возлагаются на юридическое лицо лишь в ситуации, когда оно осуществляет закупку за счет бюджета или средств внебюджетных фондов. В Российской Федерации субъекты регулирования Закона № 44‑ФЗ «О контрактной системе» и Закона № 223‑ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» подпадают под их действие именно в силу своего статуса и организационно-правовой формы и применяют нормы соответствующего закона ко всем своим закупкам. Стоит отметить, что упрощенного порядка проведения закупок именно для юридических лиц, аналогичного российскому Закону № 223‑ФЗ, в Беларуси нет. А вот если говорить о принципах проведения закупок по белорусскому закону о госзакупках, то они близки к тем, которые фигурируют в российском законодательстве:
- эффективное расходование денежных средств;
- гласность и прозрачность процесса государственных закупок;
- развитие добросовестной конкуренции;
- обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам;
- оказание поддержки отечественным поставщикам в той мере, в которой это не противоречит международным договорам Республики Беларусь;
- предотвращение коррупции в области государственных закупок.
Кроме того, закон о госзакупках провозглашает и принцип профессионализма заказчика, однако порядок его реализации — создание специального отдела закупок, назначение ответственного специалиста и т. д., — оставлен на усмотрение самого заказчика. Это весьма разумно в виду различия масштабов заказчиков и их закупочной деятельности.
Способы закупок
Способы закупок, предусмотренные белорусским законом, близки к тем, что были закреплены в ныне утратившем силу российском Законе № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Так, в законе о госзакупках разрешенными для заказчиков способами закупок («видами процедур» в терминологии белорусского законодательства) названы:
- открытый конкурс;
- закрытый конкурс;
- электронный аукцион;
- процедура запроса ценовых предложений;
- процедура закупки из одного источника;
- биржевые торги.
Нельзя сказать, что этот набор показал свою чрезвычайную эффективность в российской практике, но в целом его можно назвать классическим. Ни предварительных этапов, ни предквалификации, ни переторжки для этих способов в белорусском законе не предусмотрено. Однако статьей 36 закона о госзакупках заказчику предоставлено право принимать альтернативные предложения. Такая возможность отсутствует в российском законе о контрактной системе, да и в целом для регулируемых закупок является инструментом скорее экспериментальным.
Следует отметить, что основным способом закупки в Беларуси, как и в России, назван конкурс. Аукцион же белорусский заказчик имеет право устраивать лишь при закупке продукции, перечень которой утвержден Советом министров, что также обнаруживает близость к российскому опыту. Как и в России, единственным способом, который госзаказчику предписано проводить в электронной форме, является именно аукцион. Технология проведения аукциона, в том числе разделение аукционной заявки на две части, не имеет существенных отличий от российских аналогов. Постановлением Совета министров № 778 установлено, что госзакупки посредством аукциона можно проводить лишь на электронных площадках информационного республиканского унитарного предприятия «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен» и открытого акционерного общества «Белорусская универсальная товарная биржа».
Биржевые торги и запросы ценовых предложений (аналог российского запроса котировок) проводятся лишь в случаях, прямо предусмотренных названным постановлением Совета министров № 778. Все упомянутые перечни данного постановления включают товары и отдельные услуги, для которых на рынке существует стабильное и конкурентное предложение и которые действительно можно сравнить с использованием одного лишь ценового критерия. Так, на электронном аукционе закупают продукцию сельского хозяйства, табачные изделия, бумагу и изделия из нее, транспортное оборудование, услуги гостиниц и ресторанов, услуги водного транспорта, услуги по канализации и удалению отходов, санитарной обработке и аналогичные услуги. На бирже госзаказчики закупают бревна, древесное топливо, каменный уголь, основные черные металлы и изделия из них, гвозди и т. д., а также продукцию, представленную в широком ассортименте на рынке.
Запрос ценовых предложений используется для закупки по обоим перечням — аукционному и биржевому, но если речь идет об относительно небольших объемах (до 10 тысяч долларов для товаров и до 30 тысяч долларов для работ и услуг).
Перечень оснований неконкурентной закупки из одного источника утвержден указом президента № 590. В этом перечне логично отражены закупки для нужд обороны, для организации и участия в культурно-массовых мероприятиях, услуги продукции монополизированных рынков и т. д. При этом любопытно, что закупки малых объемов в этот перечень не включены, а значит, при отсутствии дополнительных оснований они приобретаются с помощью общих конкурентных способов.
Информационное обеспечение
Информационное обеспечение закупки реализуется по российской модели — путем публикации закупочной информации на официальном сайте icetrade.by. Согласно части 1 статьи 18 закона о госзакупках на официальном сайте публикуются:
- годовые планы государственных закупок;
- приглашения к участию в процедурах государственных закупок (условный аналог российского извещения о закупках);
- документы, представляемые участнику для подготовки предложения на участие в открытом конкурсе, электронном аукционе (условный аналог российской закупочной документации);
- сообщения о результатах процедур государственных закупок (аналог итогового протокола);
- сведения о договорах, определяемые Советом министров Республики Беларусь (список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок (аналог реестра недобросовестных поставщиков));
- протоколы заседаний комиссий по вопросам открытия предложений, отклонения предложений и подведения итогов процедуры государственной закупки в случае проведения открытых конкурсов, электронных аукционов.
Следует отметить, что функционал российской единой информационной системы предусматривает несколько более широкий перечень публикуемой информации, однако очевидна общность принципа — информационное обеспечение всего закупочного цикла от планирования до договорной работы в целях профилактики злоупотреблений как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика.
Перспективы развития
Методы нормативного регулирования государственных закупок в Республике Беларусь не лишены изящества — нормативные акты лаконичны, их формулировки просты, а сфера действия обусловлена фактом расходования средств бюджета и внебюджетных фондов. Можно охарактеризовать белорусское законодательство о закупках как акты-инструкции, которые отличаются детализированным, но не перегруженным описанием действий регулируемого субъекта. Вместе с тем определенным несовершенством юридической техники можно назвать то обстоятельство, что вопросы одного порядка, например состав извещения о закупке, шаг аукциона и основания неконкурентной закупки, разнесены по трем актам разного уровня (закон, постановление Совета министров и указ президента соответственно). В этом смысле законодательству о закупках республики еще предстоит пройти не только дополнение, но и кодификацию.
По большому счету на примере белорусского законодательства можно рассмотреть реализацию классических подходов к регулированию госзакупок на транспарентных и конкурентных принципах. Большинство этих подходов с разной степенью успешности в свое время были апробированы и в России, однако основу современного российского законодательства о регулируемых закупках они составили лишь в дополненном и заметно усовершенствованном виде. Представляется, что закупочное законодательство Беларуси находится в стадии формирования и содержит потенциал для дальнейшего развития. Оно в достаточной мере подготовлено к тому, чтобы развитие это происходило в контексте гармонизации союзного законодательства. При этом по мере усложнения экономических отношений и развития многоукладной экономики и методы регулирования закупок с неизбежностью усложнятся как в смысле информационного обеспечения закупки, так и в смысле расширения закупочного инструментария и дифференциации требований к различным категориям заказчиков. Повсеместное распространение электронных технологий логично требует внедрения электронных закупок и в системе госзаказа.
