В условиях нарушения равновесия бюджета необходимо совершенствовать управление общественными финансами. При этом речь идет не о сокращении расходов, а о формировании устойчивой бюджетной системы, основанной на использовании таких инструментов, как программно-целевое планирование и бюджетирование, и создающей условия для повышения качества предоставления государственных услуг, эффективности процедур проведения государственных закупок и информационной прозрачности принимаемых решений.
Заместитель губернатора Волгоградской области — председатель Комитета финансов Волгоградской области Александр Владимирович ДОРЖДЕЕВ
При стабильном функционировании экономики и социальной сферы совершенствование системы управления общественными финансами происходит поступательно. Изменение экономической ситуации открывает возможности для поиска новых решений, способствует накоплению финансового потенциала и в конечном итоге создает методологическую основу дальнейшего развития, возможного после возвращения экономики и финансовой системы в равновесное состояние. Системный характер бюджета выражается в том, что его принятие и реализация не обуславливаются единым решением. Решения принимаются на каждом отдельном этапе бюджетного процесса, имеют свой результат и обеспечивают общий вклад в функционирование и развитие общественных финансов. Поэтому в качестве приоритетного направления в настоящее время следует рассматривать не безусловное сокращение расходов, а выработку действий по обеспечению устойчивости бюджетной системы, росту эффективности бюджетных расходов, поиску новых подходов к осуществлению долговой политики. Системный подход в области политики расходов предусматривает выполнение следующих задач:
- повышение эффективности и результативности имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования;
- создание условий для повышения качества предоставления государственных услуг;
- рост эффективности процедур проведения государственных закупок.
Реализация указанных задач в системе возможна только на единой информационной основе, которая в нашем регионе представлена электронным бюджетом Волгоградской области. Рассмотрим специфику указанных элементов бюджетного процесса, обеспечивающих системный подход к его совершенствованию, более подробно.
Программный бюджет
Повышение эффективности бюджетных расходов в условиях формирования программного бюджета связано с совершенствованием государственных программ на основе создания и аккумуляции релевантной информации. Такой подход позволяет принять решения о распределении бюджетных ресурсов, основанные на целеполагании бюджетных расходов. Возможность выстраивания такой системы обеспечивается комплексом стратегических документов федерального и регионального уровней, которые определяют взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. Тем не менее формирование полноценного программного бюджета связано не столько с представлением бюджета в разрезе программ, сколько с его ориентацией на достижение целей государственной политики, закреплением ответственности конкретных лиц за достижение намеченных результатов и использованием информации о результативности бюджетного процесса.
В Волгоградской области программный подход к формированию бюджета впервые применен при подготовке бюджета на 2014 год и плановый период. Особенностью этого подхода является утверждение бюджета в разрезе государственных программ и непрограммных направлений деятельности с детализацией расходов по отдельным их видам в рамках сводной бюджетной росписи. При подготовке и организации исполнения бюджета в 2014 году в регионе обеспечены выделение и увязка с кодами расходов бюджета социально значимых результатов государственных программ. Указанные индикаторы сформированы с учетом целей, задач и планируемых результатов программ, что определяет более глубокую интеграцию процесса государственного планирования (программирования) с бюджетным процессом.
Изменение подходов к формированию программного бюджета в Волгоградской области в 2016 году связано с выделением в его рамках основных мероприятий государственных программ. Это отражает гибкость политики региона в сфере бюджетных правоотношений, которая учитывает изменение общих подходов на федеральном уровне. Дальнейшее развитие программных принципов в бюджетном процессе следует рассматривать в контексте определения приоритетов развития территории, выбора механизмов достижения целей и решения задач программ, вариативности их ресурсного обеспечения. При принятии решений о перераспределении ресурсов в целях их эффективного расходования полноценно используется информация о результатах реализации программ и достижении установленных в них показателей.
Резервы для экономии ресурсов
Для повышения качества государственных услуг в условиях ограниченности бюджетных ресурсов необходимо оптимальное их распределение. Эффективное использование ресурсов связано с реализацией комплекса мер в политике расходов, к которым следует отнести:
- обоснование решений, определяющих обязательства;
- упорядочение критериев и оснований, обусловливающих выплаты;
- реализацию организационных мер по принятию и исполнению обязательств в ходе исполнения бюджета.
Резерв повышения эффективности использования бюджетных средств лежит в области подготовки решений, порождающих и изменяющих расходные обязательства. При оценке эффективности расходов на этапе их планирования, в том числе при их обосновании, используются общие подходы к нормированию и принимаются конкретные решения, ограничивающие бюджетные траты. Общий подход выражается в утверждении на региональном уровне:
-
требований к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов;
-
правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг.
Кроме того, он предполагает упорядочение сферы деятельности государственных учреждений и закрепление перечней услуг (работ), требований к определению нормативных затрат.
Конкретные решения предполагают также проведение мероприятий по оптимизации сети государственных учреждений субъекта; отмену выплат выходного пособия лицам, замещающим государственные должности Волгоградской области; уменьшение количества депутатов Волгоградской областной думы, осуществляющих свою деятельность на постоянной штатной основе; приостановление индексации заработных плат государственным гражданским служащим.
Упорядочение критериев и оснований, обусловливающих выплаты, связано с реализацией мер социальной поддержки населения. На протяжении последних лет в регионе проводилась планомерная работа по их оптимизации. Решение задачи повышения адресности социальной поддержки закреплено в Социальном кодексе Волгоградской области, который заменил 172 документа, ранее формировавших систему социальной поддержки в регионе. Такое количество нормативных правовых актов в социальной сфере вызывало значительные трудности при поиске нужной информации. Кроме того, проведены мероприятия по улучшению деятельности сети учреждений социальной защиты населения, что позволило повысить эффективность и качество оказываемых ими услуг.
Повышение эффективности процедур государственных закупок обеспечивается выполнением таких мероприятий, как:
- дифференцированный подход к утверждению и доведению лимитов бюджетных обязательств;
- централизация процедур государственных закупок во взаимосвязи с планированием и исполнением бюджета;
- организация полного учета принимаемых обязательств (в том числе в части соглашений о предоставлении субсидий юридическим и физическим лицам) с безусловным контролем и резервированием лимитов бюджетных обязательств;
- формирование системы учета сумм экономии по результатам конкурентных процедур и их перераспределения;
- информирование финансового органа о целесообразности заключения государственных контрактов в конце года;
- централизация ведения бюджетного учета органов исполнительной власти.
Указанные меры позволяют выявить имеющиеся резервы повышения эффективности использования бюджетных средств и обеспечить оптимальное распределение и использование ресурсов. Дальнейшее совершенствование подходов к управлению расходами связано с развитием системы их обоснования и формированием полноценной информационной базы деятельности бюджетных и автономных учреждений.
Долговая политика
В рамках политики заимствований и управления государственным долгом Волгоградской области решаются вопросы обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе и финансирования принятых обязательств при сохранении задач инвестиционного характера. В условиях ограничения доступа к финансовым ресурсам и возможностей рыночных заимствований регион ориентируется на оптимизацию структуры государственного долга за счет замещения рыночных заимствований бюджетными кредитами из федерального бюджета. Результатом проводимой политики является снижение темпа роста государственного долга и оптимизация его структуры, снижение долговой нагрузки, минимизация стоимости его обслуживания.
Необходимость обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе дополняется актуальной задачей краткосрочного управления ликвидностью. Оптимизация расходов, обусловленных краткосрочными коммерческими займами, связана с применением следующих инструментов управления ликвидностью:
-
привлечение бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счете областного бюджета;
-
использование остатков средств государственных бюджетных и автономных учреждений Волгоградской области с безусловным возвратом до конца текущего финансового года.
Кроме того, в регионе ведется поиск других механизмов управления заимствованиями. В частности, законодательно закреплена возможность перераспределения бюджетных ассигнований на сумму экономии, полученной по результатам закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд Волгоградской области, на погашение государственного долга. Дальнейшее развитие политики заимствований и управления государственным долгом связано с решением инвестиционных задач и сокращением долгового финансирования текущих расходов, установлением более строгого предельного норматива расходов на обслуживание долга.
Электронный бюджет
Реализация предложенного системного подхода к совершенствованию бюджетного процесса возможна только на единой информационной основе, которая в регионе представлена электронным бюджетом Волгоградской области. Площадка объединяет муниципальные образования региона и обеспечивает возможности организации и исполнения муниципальных бюджетов, а также организацию закупок для муниципальных нужд.
Электронный бюджет Волгоградской области включает объединенные в единую систему подсистемы планирования, организации исполнения и исполнения бюджета, централизации закупок, в том числе закупок малого объема, централизации учета и отчетности. Это позволяет автоматически учитывать принимаемые обязательства и резервировать лимиты бюджетных обязательств в целях перераспределения расходов на сумму экономии по результатам конкурентных процедур. В рамках системы обеспечен полный учет принимаемых обязательств (в том числе за счет средств безвозмездных поступлений), включая учет обязательств по закупкам малого объема, договорам с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, соглашениям о предоставлении субсидий юридическим и физическим лицам (в частности, по субсидированию товаропроизводителей). Дальнейшее развитие системы электронного бюджета Волгоградской области, как и информационных систем всех российских регионов, связано с обеспечением принципа однократности ввода информации в связи с развитием информационных систем на федеральном уровне, которые определяют возможности интеграции и устанавливают ограничения развития региональной системы.
