Экспертное мнение по ряду вопросов, касающихся регионального долга, налогового потенциала доходов бюджетов всех уровней, возможности сокращения расходов мы получили у Владимира Викторовича КЛИМАНОВА, директора Института реформирования общественных финансов, заведующего кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС при Президенте РФ, доктора экономических наук.
— Владимир Викторович, какой выход из сложившейся ситуации с региональным долгом вы видите?
— Если говорить о ситуации с госдолгом и дефицитом, то вопросов накопилось очень много, причем некоторые из них кажутся неразрешимыми. Что делать с таким объемом долга? Я не вижу альтернативы сильным, волевым политическим решениям. Принципиальной вины губернаторов в том, что они накопили такой объем долгов, здесь нет, как и злого умысла со стороны Минфина России. Если даже крупные и богатые регионы, такие как Красноярский край, влезают в коммерческие долги, а потом идут в Минфин России просить бюджетные кредиты, значит, что-то не так в финансовой системе в целом. Потому что в нормальной ситуации не только богатые регионы, например Москва или Ханты-Мансийский автономный округ, но и крепкие середняки не должны испытывать подобных трудностей. То есть проблема не в непрофессионализме команд губернаторов или плохом качестве управления региональными финансами — это комплексная ситуация, сложившаяся в основном в силу объективных факторов.
— Повлияли ли на нее майские указы президента?
— Конечно, повлияли. Гонка за наращиванием текущих обязательств ни к чему хорошему привести не должна была. Но, повторяю, не только этим объясняется размер долговой нагрузки. Ситуация-то классическая — с одной стороны, мало доходов и брать их больше неоткуда, с другой стороны — увеличивающиеся расходные обязательства.
— А есть ли какой-то потенциал для наращивания доходов субъектов РФ?
— Вынужден сказать печальные вещи — потенциала не так много. Региональные бюджеты насыщаются за счет двух основных налогов — НДФЛ и налога на прибыль. В части НДФЛ этот потенциал исчерпан тем, что мы уже сильно нарастили зарплату в бюджетном секторе. И надо понимать, что дальше наращивать ее невозможно, потому что это придется делать в основном за счет заимствований. Вывод зарплат из тени в сфере бизнеса может дать эффект, но он будет незначительным и ситуацию не спасет. Хотя бы потому, что предприятия сейчас работают с относительно невысокой рентабельностью, и непонятно, где сам бизнес возьмет деньги для увеличения доли зарплаты в структуре своих затрат. А если удастся всех «обелить», то сразу сократится либо количество работников этих предприятий, либо число самих предприятий, либо уменьшится размер зарплат. Поэтому в моем понимании потенциал роста НДФЛ очень лимитирован.
Кроме того, в последние лет пять НДФЛ безоговорочно стал основным видом дохода почти во всех субъектах РФ. Это гораздо менее гибкий доходный источник, нежели налог на прибыль. Поэтому губернаторам стало гораздо сложнее работать с доходными источниками; они не могут, например, авансовым образом получить средства от предпринимателей в момент, когда деньги необходимы, или сыграть на перераспределении финансов, связанном с обособленными подразделениями, филиалами.
Что касается налога на прибыль, то прогноз выглядит также неоптимистично. Связано это с тем, что, находясь в условиях санкций и экономической изоляции, мы вынуждены ориентироваться на тот рынок сбыта предприятий, который замыкается в национальной экономике. А это не сулит огромной прибыли. Где потенциал наращивания прибыли, если новых рынков нет, покупательная способность не увеличивается, а модернизация производства требует существенных инвестиций, которые, в свою очередь, тоже не делаются, а если и производятся, то имеют сильно отложенные эффекты?
Не на руку бюджетной системе сыграло введение несколько лет назад института консолидированных групп налогоплательщиков. Выиграли производители, отдельные регионы, возможно, кто-то еще, но никак не бюджетная система России в целом и точно не большинство регионов.
— У каких налогов тогда есть потенциал?
— Один из самых больших скрытых потенциалов наращивания доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ содержат налоги в сфере земельно-имущественных отношений. Но чтобы этот процесс заработал, он должен сопровождаться существенными реформами в «параллельных» сферах, потому что без адекватной защиты прав собственности, без создания новой судебной системы вряд ли реалистично говорить о формировании адекватного рынка земли и недвижимости в целом. Можно сколько угодно переходить на кадастровую стоимость, но если ни земля, ни имущество не станут предметом рыночных отношений, защищенных со стороны судебных органов, то потенциал здесь не будет таким большим, как нам кажется. Кроме того, здесь присутствует еще целый ряд вопросов социально-политического характера.
В регионах давно уже надо что-то делать с имуществом крупных федеральных структур, не только министерств, но и всевозможных сетевиков, естественных монополистов, которые используют эти территории. Здесь необходимы внятные последовательные шаги. Сейчас ситуация не сдвигается с места. От экспертного сообщества бессмысленно ждать какого-то нового рецепта; мы год из года твердим: ликвидируйте федеральные льготы по региональным и местным налогам по земле и по имуществу для разных структур.
— Что же делать в этой достаточно сложной ситуации?
— Необходим широкий поиск новых доходных источников. Нужно стимулировать создание новых производств, выпускающих новую продукцию.
— А малый бизнес?
— Да, это тоже серьезный доходный источник, но я бы обратил внимание скорее на средний бизнес. Нужно искать пути налогообложения среднего бизнеса, потому что у него сейчас формируется повышенная норма прибыли, которая не всегда оправданна. Лично я поддерживаю идею введения торгового сбора в Москве. Не думаю, что это загубит малый или средний бизнес. Другое дело, что юридический механизм не до конца просчитан, и уход в офшоры владельцев торговых сетей, торговых комплексов не исключен. Вот эту лазейку надо закрывать, а не бороться с теми, кто зарабатывает пусть даже несанкционированной, но мелкой торговлей. То есть акцент должен быть смещен от совсем малого к среднему бизнесу.
Что касается создания новых производств, то на федеральном уровне должна проводиться целенаправленная политика выявления конкурентных преимуществ отдельных регионов. Тут мы упираемся в то, что России необходима пространственная стратегия, которой нет, но которая должна быть разработана согласно принятому в 2014 году закону о стратегическом планировании.
— Почему нельзя обойтись без такой стратегии?
— Например, совсем недавно в одном из приволжских регионов был построен крупный пивной завод. Было заявлено, что это новое производство принесет значительные дополнительные доходы в бюджет области. Но если посмотреть на ситуацию чисто экономически, мы увидим, что производство пива в стране не увеличилось, потребление его также осталось на прежнем уровне, с экспортом-импортом ничего существенного не произошло, из тени никто не вышел. То есть это всего лишь конкуренция регионов за часть одного и того же пирога. Просто из одного региона оттянули часть производства в другой, пусть и путем создания каких-то новых мощностей. Мы видим перераспределение ресурсов внутри страны. Для бюджета конкретного региона это, конечно, благо. Но, значит, какой-то другой регион понес потери.
— Есть ли потенциал у туристической сферы как отрасли региональной экономики?
— Ситуация с туризмом сейчас более или менее выправилась, хотя и во многом благодаря высокому курсу доллара и евро и печальным политическим событиям — что с Турцией, что с Египтом. Но в целом курс на замкнутость и на импортозамещение всегда дает краткосрочные эффекты. С экономической точки зрения нам нужно быстрее переходить от этого курса на другую траекторию развития. В более долгосрочном плане нам необходим выход на мировые рынки, которые пока еще не заняты нашими конкурентами, нужна максимальная интеграция с западными, восточными и другими партнерами. Потому что без привлеченных инвестиций развиваться у нас все будет не так, как нам бы хотелось.
— То есть нынешняя политика изоляционизма ошибочна?
— Сейчас она вполне оправданна, но на каком-то историческом этапе — а он очень скоро наступит — нам нужно будет резко от нее отказываться. Понятно, что санкции продлятся еще несколько лет, но нужно быть готовыми к их прекращению. Надо срочно выстраивать политику как можно более быстрого выхода на постсанкционное экономическое развитие и пытаться понять, кто в этих условиях выживет, а кто нет. Например, ситуация с «АВТОВАЗом» показывает, что даже в условиях замкнутого рынка, который, казалось бы, дает все возможности для развития, убытки предприятий могут быстро наращиваться, а вовсе не сокращаться.
Поэтому выход может заключаться в создании новых производств, в изъятии дополнительных доходов из малого и среднего бизнеса, в развитии земельно-имущественных отношений. Плюс, на мой взгляд, могут быть предусмотрены какие-то суперкардинальные политические решения.
— Какие именно?
— Думаю, никакого вреда бюджетной системе не нанесло бы замещение части социальных платежей, идущих в государственные внебюджетные фонды, повышением ставки НДФЛ. Причем я говорю не о простом увеличении НДФЛ — это как раз будет губительно для бизнеса, который в этом случае резко нарастит объем «серых» зарплат, — а о перераспределении части централизуемых доходов, прежде всего от Пенсионного фонда, в пользу НДФЛ, который поступает в региональные бюджеты. Бизнес дополнительной нагрузки почти не ощутит, население тоже, а с точки зрения бюджетной системы это стало бы адекватным и равномерным перераспределением доходов в пользу регионов.
Еще начиная с 2005 года денег, поступающих в Пенсионный фонд напрямую от работодателя, не хватает для покрытия его пенсионных обязательств. Все равно существует трансферт из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда, так что в моем понимании ничего страшного не произойдет, если этот трансферт станет еще выше, но при этом регионы получат дополнительные доходы. То есть адекватный пересмотр пенсионной реформы дал бы регионам импульс к развитию.
— Итак, в части доходов реально мало что можно сделать. А если зайти со стороны расходов?
— В первую очередь нужно прекратить рост текущих расходов, которые не подкрепляются каким-то инвестиционным развитием. Я за то, чтобы увеличивать зарплаты, но не в ущерб инвестиционной составляющей. Раньше в структуре валового продукта зарплаты «отъедали» часть прибыли предприятий, а сейчас стали сокращать еще и часть госинвестиций. И получается, что мы не можем думать о будущем и решаем только текущие задачи.
Второе — необходимо разобраться с тарифами, которые для населения и учреждений формируют естественные монополисты. Даже если они работают себе в убыток, то они работают при гораздо более высоком уровне зарплат и иных внутренних затратах, которые могут быть срезаны в пользу потребителя, и в первую очередь — бюджетного сектора. Здесь мы бы получили как раз более значимые изменения — и с точки зрения размера тарифов, и даже с психологической точки зрения. Ведь зависимость от монополистов становится для регионов серьезной обузой. И эту ситуацию нужно решать в пользу регионов, а не монополистов. Случай с электричками, произошедший полтора года назад, говорит только об одном: правда может быть на обеих сторонах, и в разрешении конфликта поможет только политическая воля.
Еще я бы рассмотрел возможность максимальной децентрализации принятия регионами решений в связке с ростом их обязательств перед конечными потребителями. Губернаторы все-таки должны быть больше ответственны перед населением, чем перед вышестоящими органами власти. И здесь тоже необходима политическая воля, а не финансово-экономические процедуры. Однако события 2016 года показывают, что власть не готова к фискальной децентрализации.
Пока процедура повышения ответственности региональных и местных властей перед своим населением не возникнет, говорить о развитии принципов бюджетного федерализма и их совершенствовании, о фискальной децентрализации, которая вошла во все мировые учебники по госуправлению, преждевременно. Исходя из европейского и американского опыта, необходимо минимум три-четыре избирательных цикла, чтобы граждане начали адекватно принимать участие в решении территориальных вопросов. За этот период к власти могут прийти мафиозные структуры или команды, которые не умеют управлять, но, пережив эти ошибки, население, из чувства самосохранения и основываясь на собственном опыте, начинает делать правильный выбор и принимать взвешенные решения.
Как решить проблемы, связанные с региональным долгом или с развитием межбюджетных отношений, где искать резервы оптимизации расходных обязательств регионов? Ответ на эти вопросы находится за пределами самой бюджетной системы. Только поправками в Бюджетный кодекс эти проблемы решить нельзя. Должны быть задействованы более широкие сферы — политическая, законодательная, социальная. И, конечно, не хватает адекватной стратегии социально-экономического развития страны в целом. Без нее конструкция тех же госпрограмм всегда будет носить ущербный характер — не зная всех ориентиров в целом, мы не сможем аккуратно распределить общий пирог на части. И корректировку госпрограмм мы будем делать, не понимая, какова конечная цель, кто должен быть в приоритете, а кого можно поставить в очередь.
— Как вы относитесь к фактическому переходу на однолетний бюджет?
— То, что в условиях кризиса мы отказались от трехлетнего бюджета, я считаю в целом отрицательным решением. Можно было бы хотя бы принять однолетний бюджет в сочетании с каким-то среднесрочным финансовым планом. Он необходим, потолки расходов по отдельным госпрограммам тоже нужны, как и бюджетный прогноз на федеральном уровне. На региональном тоже, но здесь он может иметь менее жесткий характер, чем сейчас. Мы должны понимать, в рамках каких финансовых возможностей мы оперируем средствами. В то же время принимать трехлетний бюджет в полном объеме и менять его в течение года несколько раз бессмысленно.
Мы не сможем заставить бизнес работать, если нет стратегических ориентиров и если он не знает, что будет поддержано государством, а что нет. Без стратегии и формирования разного рода рынков, без судебной системы развития не будет. Этот кризис нас, конечно, не убьет, мы найдем рычаги выживания, но хотелось бы, чтобы, кроме выживания, было еще какое-то развитие.
— Считаете ли вы замещение коммерческого долга регионов бюджетным кредитом верной стратегией?
— Это верная тенденция. Мне вообще непонятна ситуация с коммерческими кредитами. Ведь если посмотреть внимательно, то большая часть регионального долга приходится на Сбербанк и ряд банков, которые так или иначе контролирует государство. Для банков это почти безрисковая операция, и она явно должна идти под другой процент, нежели тот, который применяется на коммерческом рынке. Между тем в начале 2015 года он в отдельных случаях зашкаливал за 20 процентов. И если регионы пошли на такие условия, значит, ситуация создана искусственно, пусть и на фоне объективных факторов. Но произошло это внутри госсистемы, и государство могло бы эту систему разломить, вплоть до введения ограничений на займы регионов в коммерческих банках, установления предельных ставок для банков, которые играют на этом рынке. И то, что было принято решение о бюджетных кредитах, безусловно, верное решение. Другое дело, что это скорее бюджетные ссуды, поскольку реальный процент близок к нулю, и мы вернулись к ситуации до 2004 года. Значит, нужно признаться, что система разбалансирована, и посмотреть, почему этот дисбаланс возник.
— В 2015 году дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ снизился и в целом оказался ниже прогнозируемого. Как следствие, замедлился рост долга регионов. Чем это обусловлено и может ли стать устойчивой тенденцией?
— Действительно, статистика отразила снижение дефицитов консолидированных бюджетов субъектов. Но недавно в одном из интервью глава Счетной палаты Т. А. Голикова — а до нее эту идею озвучивал аудитор Счетной палаты Ю. В. Росляк — отметила, что суммарно считать дефициты и профициты регионов неправильно. Если три-четыре региона своим профицитом перекрывают дефицит всех остальных субъектов РФ, то говорить о снижении дефицита по стране в целом нельзя.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
