Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон) направлен на реализацию положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2007 г. и предусматривает создание государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Фонд) для оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов РФ путем софинансирования мероприятий, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных домов и переселением граждан из многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу.
В соответствии с положениями Закона имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в размере 240 млрд руб., а также за счет доходов, получаемых корпорацией от инвестирования временно свободных денежных средств, и других законных поступлений.
Очевидна важность закрепления в федеральном законодательстве ответственности всех уровней публичной власти в части проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу. Вместе с тем Закон нуждается в совершенствовании, даже при отсутствии анализа практики его применения, по следующим основным направлениям.
Получателями средств финансовой поддержки из Фонда являются только субъекты РФ, несмотря на то что условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда в основном относятся к муниципальным образованиям. Непосредственно получить средства финансовой поддержки из Фонда муниципальные образования могут только по решению субъекта РФ. В этом случае субъект РФ представляет в Фонд список муниципальных образований – получателей средств Фонда с указанием объема средств для каждого муниципального образования в целях перечисления указанных средств в соответствующие местные бюджеты.
Однако средства бюджета субъекта РФ, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта РФ на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда, как правило, распределяются субъектом РФ между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта РФ на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими условия предоставления такой поддержки.
При этом Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда при условии их расположения на территориях не менее двух муниципальных образований, которые выполнили условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда и общая суммарная численность населения которых составляет не менее 20% общей численности населения субъекта РФ, в границах которого находятся такие муниципальные образования.
Полагаем, что органы местного самоуправления должны стать полноправными участниками отношений по распределению средств Фонда, в особенности в тех случаях, когда субъект РФ не обратился в Фонд с заявкой о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда или по заявке субъекта РФ не было принято решение о выделении средств Фонда.
Данное предложение вполне реалистично, так как крупные, развитые в социально-экономическом отношении муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа) могут самостоятельно выполнить условия предоставления средств финансовой поддержки из Фонда применительно к своей территории. Вместе с тем данный механизм предполагает усиление гарантий для муниципальных образований в получении средств финансовой поддержки из Фонда.
Анализ установленных Законом условий оказания финансовой поддержки субъектам РФ за счет средств Фонда позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ и муниципальные образования с низким уровнем социально-экономического развития, низкой долей участия частного капитала в объектах коммунальной инфраструктуры, незначительной долей ТСЖ и управляющих компаний, созданных для управления многоквартирными домами, при отсутствии графиков проведения до 1 января 2011 г. работ по формированию и проведению кадастрового учета земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, а также в случае несоблюдения какого-либо из 12 установленных условий могут не получить средства финансовой поддержки из Фонда.
Вместе с тем в целях удовлетворения потребности в финансировании капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда для территорий с низким экономическим потенциалом существуют другие источники финансирования. Так, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» в рамках федеральной целевой программы «Жилище» (на 2002–2010 гг.) в 2008 г. на переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, и/или жилищного фонда с высоким уровнем износа (более 70%) выделено 1,466 млрд руб.
Концепция Фонда направлена на стимулирование реформы жилищно-коммунального комплекса с учетом этапности ее проведения (до 1 января 2010 г., с 1 января 2010 г. до 1 января 2011 г., с 1 января 2011 г.) и усложнения условий оказания финансовой поддержки из Фонда на каждом последующем этапе.
Условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда полностью соответствуют направлениям реформирования ЖКХ (ст. 14 Закона). При этом некоторые условия ужесточаются в зависимости от времени подачи заявки для получения средств Фонда (до 1 января 2009 г., с 1 января 2009 г. до 1 января 2011 г., с 1 января 2011 г.). Среди них, в частности, такие условия, как количество в муниципальных образованиях предприятий коммунального комплекса с долей частного капитала в уставном фонде более 75% в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования (в случае подачи заявки до 1 января 2009 г.), количество управляющих компаний (кроме ТСЖ и ЖСК) с долей частного капитала в уставном фонде более 75%, составляющих не менее 50% общего числа организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования (в случае подачи заявки до 1 января 2010 г.), наличие нормативных правовых актов, поддерживающих развитие ТСЖ и охват ТСЖ, формирование земельных участков под многоквартирными домами в границах муниципальных образований и проведение их кадастрового учета, предоставление субсидий гражданам на оплату услуг ЖКХ в денежной форме, прекращение перекрестного субсидирования тарифов на теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, прекращение предоставления дотаций организациям ЖКХ на возмещение убытков, установление тарифов и надбавок, обеспечивающих инвестиционные потребности ЖКХ, и др.
По нашему мнению, наиболее сложным для выполнения муниципальными образованиями является условие, касающееся деятельности на территории муниципального образования, претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда, коммерческих организаций коммунального комплекса с долей участия в уставном капитале субъектов РФ и/или муниципальных образований не более 25%, которые производят товары, оказывают услуги по электро-, газо-, тепло-, водоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод и эксплуатации объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если использование такими организациями объектов коммунальной инфраструктуры осуществляется на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, и составляющих:
а) не менее 25% от общего числа осуществляющих свою деятельность на территории указанного муниципального образования организаций коммунального комплекса с обязательством увеличить до 1 января 2010 г. долю таких организаций до 50% и до 1 января 2011 г. – до 80% – в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда до 1 января 2009 г.;
б) не менее 50% от общего числа осуществляющих свою деятельность на территории указанного муниципального образования организаций коммунального комплекса с обязательством увеличить до 1 января 2011 г. долю таких организаций до 80% – в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда в период с 1 января 2009 г. до 1 января 2011 г.;
в) не менее 80% от общего числа осуществляющих свою деятельность на территории указанного муниципального образования организаций коммунального комплекса – в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда с 1 января 2011 г.
В настоящее время доля организаций, использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, значительно ниже. Активизации частных структур на рынке жилищно-коммунального хозяйства мешает то, что производственный сектор ЖКХ на 80% состоит из муниципальных унитарных предприятий, которым при распределении муниципального заказа отдается предпочтение со стороны местных органов власти. Кроме того, частные фирмы не всегда готовы предложить эффективную модель управления жилищно-коммунальным комплексом.
Однако уже в 2007 г. в соответствии с существующими планами необходимо завершить приватизацию всех нерентабельных муниципальных (МУП) и государственных (ГУП) унитарных предприятий, что создаст почву для развития бизнеса на основе частно-государственного партнерства. Для этого необходимо, в частности, принять федеральный закон «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”» (в настоящее время он принят Государственной Думой в первом чтении). Принятие указанного закона даст дополнительный сигнал бизнесу в части создания коммерческих условий в сфере ЖКХ, так как в нем заложена норма о списании долгов по пеням и штрафам по налоговым платежам и реструктуризации основной задолженности.
Кроме того, важно создать условия для реализации Федерального закона «О концессионных соглашениях». В этих целях принято постановление Правительства РФ «О типовом концессионном соглашении в сфере жилищно-коммунального комплекса». Однако снижение степени участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в отрасли (например, путем ликвидации унитарных предприятий) само по себе не обеспечивает притока инвестиций в отрасль. Следовательно, решений и действий властных органов недостаточно для выполнения предусмотренных Законом условий, особенно на первом этапе функционирования Фонда.
Необходимо усиление инициативы предпринимателей, принятие и реализация региональных и муниципальных программ социально-экономического развития территорий, включая адресные программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда, что за устанавливаемый Законом полуторагодичный срок (до 1 января 2009 г.) для ряда территорий может оказаться невозможным. В связи с этим в Закон нужно включить положения, обеспечивающие защиту муниципальных образований с низким инвестиционным потенциалом и уровнем социально-экономического развития.
Все вышеизложенное позволит муниципальным образованиям повысить долю организаций, использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, с тем чтобы выполнить установленное Законом условие и получить средства финансовой поддержки из Фонда.
Анализ положений Закона позволяет сделать вывод и о наличии ряда других проблем. Так, перечень работ, проводимых за счет средств Фонда, должен быть расширен: в него следует включить проведение работ как по устранению неисправностей изношенных несущих и ограждающих конструкций, коммуникаций, так и по замене их более долговечными, экономичными, улучшающими эксплуатационные показатели многоквартирного дома. Кроме того, потенциальными конечными получателями средств Фонда должны стать все граждане, в том числе осуществляющие непосредственное управление многоквартирным домом, а не только те, кто объединился в товарищества собственников жилья (жилищные, жилищно-строительные или иные специализированные потребительские кооперативы) или выбрал управляющую компанию.
Не менее важными являются положения Закона, устанавливающие порядок распределения средств Фонда между субъектами РФ, а также порядок определения объема долевого финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджетов субъектов РФ и/или местных бюджетов. Установленный ст. 17 Закона порядок распределения средств Фонда между субъектами РФ состоит в следующем: Фонд в срок до 1 января 2008 г. утверждает лимиты предоставления финансовой поддержки за счет своих средств, рассчитанные для каждого субъекта РФ. Лимит для соответствующего субъекта РФ рассчитывается как произведение общего объема средств Фонда в размере 240 млрд руб. и частного от деления общей площади жилищного фонда такого субъекта РФ на общую площадь жилищного фонда РФ, по данным статистической отчетности на 1 января 2007 г., но не может быть менее 500 млн и более 8 млрд руб.
Средства Фонда, оставшиеся после расчета лимитов предоставления финансовой поддержки, распределяются пропорционально между всеми субъектами РФ с учетом ограничений размера лимитов для каждого субъекта РФ, при этом 60% установленного лимита предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда для каждого субъекта РФ направляется на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, а 40% – на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. В пределах лимита, установленного для субъекта РФ, по его обращению средства Фонда, предоставляемые на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, увеличиваются за счет соответствующего сокращения средств Фонда, предусмотренных на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в случае, если объем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, запрашиваемый субъектом РФ на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, меньше предусмотренного на эти цели.
Важно отметить, что Фонд уточняет лимиты предоставления финансовой поддержки после 1 января 2011 г. Лимиты, рассчитанные для субъектов РФ, которые до 1 января 2011 г. не обратились в Фонд с заявками на предоставление финансовой поддержки или по заявкам которых до 1 января 2011 г. не было принято решение о предоставлении такой поддержки, распределяются Фондом на пропорциональное увеличение лимитов, рассчитанных для других субъектов РФ.
Полагаем, что рассмотренный порядок распределения средств Фонда между субъектами РФ излишне формален. Так, определение лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда на основе данных об общей площади жилищного фонда без учета его качественной характеристики (доли жилищного фонда, нуждающегося в капитальном ремонте, находящегося в аварийном состоянии) не позволяет учесть реальную потребность субъектов РФ в получении средств финансовой поддержки из Фонда и усилить таким образом заинтересованность в их получении.
С другой стороны, пропорциональное увеличение лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, рассчитанных для других субъектов РФ, если данный субъект РФ не подал заявку на получение средств Фонда или если эта заявка не была удовлетворена, лишает муниципальные образования, находящиеся в границах данного субъекта РФ, возможности получения указанных средств. Между тем при наличии в Законе правового механизма для непосредственного получения муниципальными образованиями средств финансовой поддержки из Фонда интересы населения данных муниципальных образований не были бы ущемлены.
Важно иметь в виду, что средства Фонда в соответствии с объемом установленных лимитов не могут быть выделены в полном объеме в первый год финансирования, что обусловлено необходимостью контроля за соблюдением условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда в течение последующих лет. В связи с этим в первый год предоставления финансовой поддержки объем средств Фонда, предоставляемых субъекту РФ, а также средств, перечисляемых в местные бюджеты в случае, если субъектом РФ принято решение об определении муниципальных образований получателями средств Фонда, не может превышать 30% лимита предоставления финансовой поддержки для данного субъекта РФ.
Не менее важной является задача установления порядка определения долевого финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджетов субъектов РФ и/или местных бюджетов. Долевое финансирование за счет средств бюджета субъекта РФ и/или муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта РФ, является обязательным условием предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Кроме того, обязательно долевое финансирование капитального ремонта многоквартирного дома за счет средств товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива либо собственников помещений в многоквартирном доме в размере не менее 5% общего объема средств, предоставляемых на проведение такого ремонта.
Орган местного самоуправления в течение 14 дней со дня получения средств бюджета субъекта РФ из средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта РФ на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов принимает решение о распределении полученных и предусмотренных в местном бюджете средств на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов между многоквартирными домами, которые включены в соответствующую региональную адресную программу и управление которыми осуществляется товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными или иными специализированными потребительскими кооперативами, управляющими организациями, выбранными собственниками помещений в многоквартирных домах.
Следует отметить, что Законом вводится норма о возможности установления субъектом РФ минимального размера софинансирования за счет средств местных бюджетов. Данное положение не соответствует ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей реализацию принципа самостоятельности бюджетов, в том числе местных. Формирование, исполнение и контроль за исполнением местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» находятся в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 18 вышеназванного закона федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
По нашему мнению, механизм определения минимальной доли долевого финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ и/или бюджета муниципального образования достаточно сложен. Минимальная доля определяется в процентах как умноженное на 20% частное от деления уровня фактической бюджетной обеспеченности субъекта РФ после распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, сложившегося в среднем за 2005 и 2006 гг., на уровень фактической бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, сложившийся в среднем за 2005 и 2006 гг., субъекта РФ, имеющего минимальный уровень данной бюджетной обеспеченности, и не может превышать 50%. Таким образом, минимальная доля долевого финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ и/или муниципального образования не может быть менее 20% и более 50%. При этом она выше для субъекта РФ с более высоким уровнем фактической бюджетной обеспеченности и ниже – для субъекта РФ с более низким уровнем.
При казалось бы справедливом подходе к способу установления минимальной доли долевого финансирования важно отметить, что Бюджетным кодексом РФ (в редакции Федерального закона от 25 апреля 2006 г. № 120-ФЗ) установлен показатель расчетной, а не фактической бюджетной обеспеченности, то есть должны учитываться не фактические доходы и расходы соответствующего бюджета в расчете на одного жителя, а налоговый потенциал данной территории (налоговые доходы, которые могут быть получены) в расчете на одного жителя. При данной методике в большей мере выявляется способность субъекта РФ к социально-экономическому развитию, а значит, и его возможности по реализации реформы в сфере ЖКХ.
Установленный Законом метод корректировки объема средств финансовой поддержки из Фонда в зависимости от соотношения выделяемых субъектами РФ и/или муниципальными образованиями средств на долевое финансирование и определенной для них минимальной доли долевого финансирования также вызывает сомнения. Так, при выделении субъектами РФ и/или муниципальными образованиями средств на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в меньшем объеме, чем установленный минимальный объем, финансовая поддержка за счет средств Фонда уменьшается и предоставляется в размере, соответствующем имеющимся требованиям к долевому финансированию. При выделении субъектами РФ и/или муниципальными образованиями указанных средств в объеме, превышающем минимальный, финансовая поддержка за счет средств Фонда не увеличивается и предоставляется в размере утвержденного для каждого субъекта РФ лимита.
Полагаем, что неувеличение финансовой поддержки за счет средств Фонда в случае выделения субъектами РФ и/или муниципальными образованиями средств на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в большем объеме, чем установленный минимальный объем, не будет стимулировать субъекты РФ и/или муниципальные образования к превышению установленной для них минимальной доли долевого финансирования. Изменение этой правовой нормы в конечном итоге могло бы привести к более экономному и эффективному использованию средств Фонда.
Аналитические расчеты экспертов НП «Альянс инвестиционного развития территорий» показали, что объем финансирования из региональных и местных бюджетов составит примерно 105 млрд руб. в дополнение к 240 млрд руб. из средств Фонда. Кроме того, объем софинансирования капитального ремонта собственниками жилья превысит 10 млрд.
Ряд положений, способствующих, по нашему мнению, совершенствованию механизма распределения средств Фонда, повышению самостоятельности и роли муниципальных образований в предоставлении этих средств товариществам собственников жилья, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, управляющим организациям, выбранным собственниками помещений в многоквартирных домах, не исчерпывается обозначенными вопросами. Вместе с тем трудно переоценить значение Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства для миллионов жителей страны.
Источник: © Бюджет, 2007, № 10
