Рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных составляется с 2013 года по заказу Минфина России. С 2016 года результаты рейтинга учитываются Минфином России при оценке качества управления региональными финансами. О задачах рейтинга, а также о перспективах его дальнейшего развития рассказала старший научный сотрудник Центра бюджетной политики НИФИ Ольга Ивановна ТИМОФЕЕВА.
— Ольга Ивановна, зачем составляется рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных?
— Главная цель рейтинга — повышение эффективности бюджетных расходов. Надо сказать, что путь этот длинный и не всегда очевидный. Тем не менее за счет большей открытости и прозрачности бюджетного процесса, доступности информации о бюджете эффективность расходов действительно можно повысить. Вопреки распространенному мнению россияне готовы тратить свое время на решение вопросов бюджетного планирования и контроля за использованием бюджетных средств. Например, наш недавний опрос показал, что этим готовы заниматься 18 процентов студентов экономических специальностей.
Как именно можно использовать данный ресурс? Возьмем, к примеру, состояние дорог. Понятно, что больше всего информации об этом у таксистов. Почему бы не использовать их при формировании плана ремонта дорог, а затем при контроле за выполненным ремонтом? Или проблема государственных закупок, связанная с завышением стоимости товаров или услуг. Информация о закупках сегодня абсолютно открыта, и люди, работающие в конкретной сфере и хорошо ориентирующиеся в ценах, могут легко выявлять факты завышения цен и сообщать об этом властям. Нужно лишь, чтобы эта информация была востребована со стороны органов власти. К сожалению, пока возможности общественного участия в бюджетном планировании и контроле используются очень слабо. Хотя необходимая для этого нормативная база сформирована: принят Федеральный закон № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», поставлены задачи в указе Президента России № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
— В 2014 году рейтинг был поддержан открытым правительством и рабочей группой Минфина России по развитию проекта «Бюджет для граждан». Что сегодня дает региону участие в этом рейтинге?
— Изначально составление рейтинга было исключительно общественной инициативой. У составителей не было административного ресурса, а у регионов не было никаких обязанностей в отношении данного проекта. Тем не менее большинство приняло в нем активное участие. Регионам интересен этот проект. Они могут воспользоваться рейтингом как методическим ресурсом, который помогает разобраться в вопросах раскрытия бюджетных данных и определить, в каком направлении следует двигаться. Благодаря количественной оценке приходит понимание, где на самом деле находится субъект Федерации по уровню открытости бюджетных данных. При составлении рейтинга оценивается 11 направлений, по каждому делается ранжирование в зависимости от набранных регионами баллов. В итоге они видят, где есть успехи, а где еще предстоит серьезно поработать.
За три года составления рейтинга получен хороший результат. Вот несколько цифр. В 2013 году проект закона о бюджете был опубликован на сайтах, предназначенных для публикации бюджетных данных, в 48 регионах, в 2014 году — в 79, в 2015 году — в 80. Проекты изменений в закон о бюджете были опубликованы в 2013 году в 21 регионе, в 2014 году — в 41, в 2015 году — в 50 субъектах. Налицо позитивная динамика, и она наблюдается по многим вопросам анкеты.
Благодаря поддержке открытого правительства и Минфина России статус рейтинга ежегодно повышается. За баллы идет нешуточная борьба между регионами. Совсем недавно произошло еще одно важное событие, которое должно повлиять на уровень открытости бюджетных данных: теперь Минфин России будет учитывать результаты рейтинга при оценке качества управления региональными финансами, причем с довольно высоким коэффициентом по сравнению с другими показателями. В апреле текущего года соответствующие изменения внесены в приказ Минфина России, утверждающий порядок такой оценки. Те регионы, которые ранее не уделяли должного внимания вопросу открытости бюджетных данных, получили дополнительный стимул.
— Рейтинг 2016 года будет составляться по новой методике. Чем вызваны эти изменения?
— Желанием двигаться вперед. За три года в регионах сильно изменилось понимание открытости бюджетных данных, и уточнение методики — абсолютно закономерный процесс. Если бы методика, используемая в текущем году, обрушилась на регионы с самого начала, скорее всего, ее бы просто не восприняли. Первоначально в методике акцент был сделан только на раскрытии бюджетных данных. С каждым годом мы все больше внимания уделяем использованию этих данных и их востребованности со стороны граждан. В анкете для составления рейтинга в 2016 году данной теме посвящено уже 23 вопроса. Надо сказать, что Международное бюджетное партнерство движется в том же направлении. Оно впервые включило в анкету 14 вопросов, посвященных непосредственно общественному участию.
Вовлечение граждан в бюджетный процесс — это уже более сложная задача по сравнению с раскрытием данных. Необходимо добиться, чтобы публикуемая информация была востребованной и стала реальным инструментом для повышения эффективности бюджетных расходов. В связи с этим мы усиливаем качественные составляющие при оценке показателей рейтинга и больше внимания уделяем использованию открытых бюджетных данных.
Приведу пример. В прошлом году на завершающем этапе составления рейтинга мы оценивали бюджеты для граждан, разработанные на основе проектов законов о бюджете. В 23 субъектах РФ эти информационные ресурсы — брошюры или сведения на порталах — появились после принятия бюджета или на завершающей стадии его подготовки. Возникает вопрос: для чего? Опубликованная информация уже никому не нужна — бюджет принят, пора публиковать бюджет для граждан на основе принятого закона. Мы не засчитали баллы этим регионам, чем вызвали их крайнее недовольство. Методика на 2016 год по большинству показателей учитывает сроки публикации данных.
Еще пример. В 2015 году только в двух регионах — Омской и Мурманской областях — количество посетителей специализированного портала или страницы на портале финансового органа, предназначенных для публикации бюджетных данных для граждан, превысило 0,1 процента от численности населения. В Омской области с населением почти два миллиона человек на сайт заходили 88 человек в день, в Мурманской области с населением чуть более 760 тысяч человек — 27 человек. Это очень мало. Но в других регионах еще меньше, иногда на уровне статистической погрешности. При этом на создание порталов затрачены десятки миллионов рублей, а гражданами они не востребованы. Это серьезная проблема, которая была обозначена благодаря рейтингу.
Нужно понять, почему информация людям не интересна. Просто ссылаться на безынициативность россиян — не решение проблемы. Более того, социологические опросы показывают, что люди готовы участвовать в бюджетном процессе, так что причина в другом. На наш взгляд, одна из них — отсутствие ответной реакции властей. Людям бюджетные данные будут интересны только в том случае, если их мнение будет интересно властям. Сейчас, как правило, все мероприятия, связанные с вовлечением общественности в бюджетный процесс, делаются в силу требований закона или для получения баллов в рейтинге. Надо, чтобы логика изменилась: мнение граждан должно использоваться при принятии бюджетных решений.
Круглый стол по обсуждению проекта методики проведения мониторинга и составления рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных— Чего именно коснутся основные изменения в методике рейтинга?
— Сегодня некоторые регионы очень сильно продвинулись в раскрытии бюджетных данных. При этом ряд субъектов РФ находится только на начальном уровне. Из-за возникшей дифференциации в 2016 году планка требований осталась примерно на том же уровне, что и в прошлом году. В результате у регионов будет возможность поработать над качеством информации, а у отстающих — приблизиться к лидерам.
К числу важных изменений я бы отнесла отказ от согласования предварительных результатов. Эта процедура в 2016 году исключена из технологии составления рейтинга. Тем самым мы хотим повысить ответственность регионов. В прошлом году более 25 процентов информации размещалось ими в течение двух недель, когда согласовывались предварительные результаты.
Кроме того, в этом году мы переходим к оценке в процентах от максимального количества баллов. Данный шаг решает методологическую проблему, связанную с отсутствием явления. Например, в Ненецком автономном округе нет дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов из-за высокой обеспеченности доходами и нет возможности оценить показатель, связанный с публикацией расчетов распределения таких дотаций. Или пример Москвы, которая в прошлом году не вносила изменения в закон о бюджете. Сейчас через относительную величину будет корректироваться максимальный балл для регионов, в которых есть такие особенности.
Также в методике скорректированы приоритеты. В прошлом году в оценке очень большую долю занимал бюджет для граждан, поскольку для большинства регионов его разработка была совершенно новой практикой. Сейчас, на наш взгляд, нужно работать над тем, чтобы бюджет для граждан стал нужен потребителю, для которого он разрабатывается. Востребованность со стороны граждан — это главная оценка его качества.
— В рамках третьего этапа предполагается раскрытие данных о результатах государственного финансового контроля. Однако не секрет, что чиновники зачастую воспринимают такую информацию как тайну. Как здесь быть?
— Действительно, тема финансового контроля — больной вопрос. Был случай, когда один из регионов честно сознался, что разместит на сайте отчеты контрольно-счетной палаты ради получения баллов в рейтинге, но потом уберет. Нам часто задают вопрос: с какой стати контрольно-счетные органы должны раскрывать данные о результатах проверок? Собственно, а почему нет? Это органы государственной власти, финансируемые за счет средств бюджетов, то есть денег налогоплательщиков. А значит, на них распространяются требования Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Есть документ еще более высокого уровня — Хартия открытых данных, подписанная Президентом России, согласно которой все государственные данные должны публиковаться открыто. Безусловно, этим документом признается наличие законных оснований, по которым некоторые данные не могут быть обнародованы. Но, как известно, государственная тайна на полномочия субъектов РФ не распространяется.
Ситуацию с раскрытием данных контрольно-счетных органов усугубляют сложности во взаимодействии между органами власти. Финансовый орган, отвечающий за раскрытие бюджетных данных в субъекте РФ, не может потребовать от органа внешнего государственного финансового контроля размещения информации. Если у последнего нет желания публиковать сведения о результатах проверок, а работу по раскрытию бюджетных данных в регионе не поддерживает лично губернатор, то решить проблему сложно. Тем не менее статистика положительная: в 2013 году информацию о результатах проверок контрольно-счетных органов раскрыли 32 региона, в 2014-м — 55, в 2015-м — 65.
— Каким вы видите дальнейшее развитие рейтинга?
— Совершенствование методики, уточнение и конкретизация требований — это не что иное, как движение к стандарту раскрытия бюджетных данных. Сейчас анкета, по которой проводится оценка регионов, составляет 50 страниц. К каждому вопросу даются комментарии, какую именно информацию нужно опубликовать, с какой детализацией, в какие сроки. Этих комментариев становится все больше. Получается, мы движемся к формированию полноценного стандарта открытости. Мы предполагаем, что стандарт должен предусматривать градацию: минимальные и повышенные требования. Это дело будущего. Мы будем прилагать все усилия, чтобы такой методический ресурс появился.
То, что мы движемся в правильном направлении, подтверждает недавно проведенный нами опрос, посвященный повышению эффективности управления общественными финансами. В нем участвовали министры финансов субъектов РФ или их заместители. Мы получили ответы от 83 человек из 45 регионов. На вопрос: «Есть ли резервы для повышения эффективности бюджетных расходов» — 82 человека ответили «да», причем половина считает, что эти резервы существенные. Значит, необходимы механизмы, которые позволят их использовать. Открытость бюджета — один из них. Нужно только научиться им пользоваться.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
