Ведение реестра государственных контрактов: первые итоги

Одним из основных принципов вступившего в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является принцип максимальной информированности участников рынка, общественности и любых заинтересованных физических и юридических лиц о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Именно прозрачность и гласность государственных и муниципальных закупок в значительной мере способствуют созданию в государстве атмосферы добросовестной конкуренции, противодействию коррупции в органах власти, органах управления государственными внебюджетными фондами и бюджетных учреждениях при размещении заказов и, как следствие, эффективному использованию бюджетных средств.

Для реализации указанного принципа в соответствии с законом № 94-ФЗ в Российской Федерации создается информационное пространство, позволяющее любым заинтересованным лицам и организациям как в нашей стране, так и за рубежом беспрепятственно получать полные, достоверные и актуальные сведения на всех этапах размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, начиная от принятия заказчиком решения о размещении заказа и заканчивая исполнением контракта, подписанного по итогам размещения такого заказа.

Важной составляющей создаваемого информационного пространства являются публичные информационные ресурсы, которые содержат обобщенные четко структурированные данные о заключенных государственных или муниципальных контрактах, – реестры государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (далее – Реестры).

Согласно закону № 94-ФЗ в Российской Федерации впервые планируется создание и поддержание в актуальном состоянии в сети Интернет доступных для свободного просмотра Реестров, содержащих исчерпывающие сведения о заключенных контрактах: наименование заказчика; источник финансирования и способ размещения заказа; дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок; реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта; дата заключения контракта, предмет, цена контракта и срок его исполнения; наименование, местонахождение (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика); сведения об исполнении контракта.

В зависимости от того, от имени и за счет какого публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования) заключается контракт, соответствующий орган исполнительной власти (федеральный, субъекта РФ или местного самоуправления) ведет реестры государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации или субъекта РФ, либо муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также размещает их на официальном сайте Российской Федерации (www.zakupki.gov.ru), официальном сайте субъекта РФ или официальном сайте муниципального образования соответственно.

Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2006 г. № 117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов (далее – реестр), в 2006 г. определено Министерство экономического развития и торговли РФ. В течение 2006 г. включение сведений о контракте в реестр в соответствии с письмом Минэкономразвития России от 7 апреля 2006 г. № 4711-АШ/Д07 «О ведении реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» осуществлялось государственными заказчиками самостоятельно.

С 1 января 2007 г. к работе по ведению реестра приступило Федеральное казначейство. В соответствии с законом № 94-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. № 807 «Об утверждении положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры», вступившим в силу с 1 января 2007 г. и изменившим действовавший в 2006 г. порядок ведения реестра, государственный заказчик в течение трех рабочих дней со дня заключения государственного контракта либо его изменения, исполнения или расторжения направляет в территориальный орган Федерального казначейства сведения о государственном контракте, заключенном от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов (далее – сведения о контракте) по установленной форме на бумажном носителе или в электронном виде. Орган Федерального казначейства проверяет представленные сведения о контракте на наличие технических ошибок; затем верно оформленные сведения о контракте в течение трех рабочих дней включаются в реестр и размещаются на официальном сайте Российской Федерации, а неверно оформленные в течение одного рабочего дня возвращаются госзаказчику для доработки.

В настоящее время Федеральное казначейство, пожалуй, является единственным федеральным органом, присутствующим практически во всех городах и районах субъектов РФ. Это присутствие позволяет создать для технически слабо оснащенных государственных заказчиков удобные условия предоставления сведений о контракте: если у госзаказчика нет возможности предоставить сведения о контракте в электронном виде, то в соответствии с постановлением № 807 с начала 2007 г. их разрешается передать на бумажном носителе.

Кроме того, Федеральное казначейство активно развивает систему электронного документооборота (СЭД), позволяющую, в числе прочего, госзаказчикам предоставлять в органы Федерального казначейства сведения о контрактах в виде электронного документа без подтверждения на бумажном носителе. Отличительными особенностями СЭД, автоматизированное рабочее место которой бесплатно устанавливается у государственного заказчика, являются безвозмездность, применение электронной цифровой подписи, дистанционная обновляемость, скорость, эффективный предварительный контроль правильности показателей сведений о контракте, гарантированная доставка электронных документов и дружественный интерфейс.

Несмотря на то что постановление № 807 было принято только 27 декабря 2006 г., Федеральное казначейство заранее подготовилось к выполнению новой для себя функции: уже в середине прошлого года началась доработка прикладного программного обеспечения, проводилась разъяснительная работа с государственными заказчиками, а к концу года обновленное прикладное программное обеспечение было установлено во всех территориальных органах Федерального казначейства, проведено обучение работников, письмами четко разъяснен документооборот между Федеральным казначейством и его территориальными органами. Таким образом, как Федеральное казначейство, так и государственные заказчики с первых чисел января текущего года приступили к ведению реестра по новому порядку в штатном режиме.

Основная задача Федерального казначейства на данном этапе исполнения новой функции – включение в реестр максимального количества сведений о контрактах, содержащих все указанные постановлением реквизиты. При этом предоставленные государственным заказчиком сведения о контракте не проверяются Федеральным казначейством на предмет строгого соответствия процедурам, установленным законом, а подвергаются исключительно логическому контролю на наличие соответствующих показателей в сведениях о контракте и их соответствие друг другу. Таким образом, в реестр включаются все сведения о контрактах, в том числе содержащие информацию о нарушении государственным заказчиком закона № 94-ФЗ.

Например, орган Федерального казначейства вернет государственному заказчику сведения о контракте, заполненные без указания даты заключения контракта (обязательный показатель) или с указанием даты заключения контракта, превышающей дату предоставления сведений государственным заказчиком, но включит в реестр сведения о контракте, заполненные с указанием даты заключения контракта в нарушение сроков, установленных ч. 1 ст. 29 закона, то есть менее чем через 10 дней после дня подписания протокола оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе, указанного в строке «Реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта» сведений о контракте. Такой подход позволяет обеспечить максимальную наполняемость реестра достоверными сведениями о заключенных государственных контрактах.

В целях достижения поставленной задачи и максимально эффективного исполнения функции по ведению реестра Федеральное казначейство разработало, а Минфин России приказом от 28 мая 2007 г. № 47н утвердил административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.

Также Федеральное казначейство принимает активное участие во взаимодействии с Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Федеральной антимонопольной службой с целью максимально регламентировать, упростить и разъяснить как государственным заказчикам, так и органам Федерального казначейства процедуры ведения реестра.

Итогом работы Федерального казначейства по ведению реестра за восемь месяцев 2007 г. стало создание информационной базы со значительным объемом данных. По состоянию на 1 сентября 2007 г. в реестр включены сведения о 272 841 государственном контракте на сумму 806 768 млн руб. (табл. 1).

Сравнивая непроцентные расходы федерального бюджета на 2007 г. (5 306 634,6 млн руб.) с общей суммой государственных контрактов, включенных в реестр и подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем году (540 055 млн руб.), можно говорить о том, что за восемь месяцев 2007 г. принятые получателями средств путем заключения государственных контрактов расходные обязательства составляют 10,18% непроцентных расходов федерального бюджета. Много это или мало? Учитывая, что оценочно оплата труда и начисления на нее в структуре непроцентных расходов федерального бюджета занимают около 20%, безвозмездные и безвозвратные перечисления – около 35%, расходы на социальное обеспечение – около 5%, а прочие расходы, не связанные с размещением заказов, – около 10%, гипотетически на остальную сумму непроцентных расходов федерального бюджета, связанных с приобретением услуг и нефинансовых активов (около 30%), могут быть заключены государственные контракты. Таким образом, по состоянию на 1 сентября 2007 г. в реестр включены сведения о контрактах, сумма которых составляет треть расходов федерального бюджета, направленных на размещение заказов для нужд Российской Федерации, что для восьми месяцев финансового года явно немного.

Госзаказчики в основном заключают государственные контракты по итогам трех способов размещения заказов: открытого конкурса (33,25% от количества и 73,34% от суммы всех заключаемых государственных контрактов), запроса котировок (38,53% от количества и 2,84% от суммы всех заключаемых государственных контрактов) и размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (22,33% от количества и 17,53% от суммы всех заключаемых государственных контрактов). К другим способам размещения заказов прибегают значительно реже (2,29% от количества и 1,6% от суммы всех заключаемых контрактов), что обусловлено, в числе прочего, отсутствием оговоренных законом № 94-ФЗ нормативных правовых актов, например порядка размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах, который должен быть установлен Правительством РФ, необходимостью адаптации заказчиков к новым формам организации закупок, установленным законом, отчасти – неточными сведениями о способе размещения заказа, представленными государственными заказчиками в Федеральное казначейство (табл. 2). По мере создания необходимой нормативной правовой базы и совершенствования процедур ведения реестра приведенное соотношение, несомненно, будет меняться.

Однако данные реестра могут быть неполными по объективным при­чинам:

• возможно прямое игнорирование государственными заказчиками положений закона № 94-ФЗ как в части процедур проведения закупок, так и в части выполнения обязанности по предоставлению в органы Федерального казначейства сведений о контрактах. Например, число государственных заказчиков, сведения о контрактах которых включены в реестр, составляет около 16 тыс., а число получателей средств федерального бюджета (в соответствии с данными Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета), потенциально являющихся государственными заказчиками, – около 36 тыс. Иными словами, более половины получателей средств федерального бюджета не предоставили сведения о контрактах для включения в реестр;
• часть сведений о государственных закупках содержится в отдельном реестре со сведениями, касающимися размещения заказов и заключения контрактов и составляющими государственную тайну, к ведению которого Федеральное казначейство приступило только с 1 августа 2007 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 июля 2007 г. № 491 «Об утверждении положения о ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну»;
• часть закупок в соответствии с законом № 94-ФЗ осуществляется без заключения государственных контрактов, и сведения о таких закупках государственными заказчиками для включения в реестр в органы Федерального казначейства не предоставляются;
• данные за предыдущие годы, которые позволяли бы судить о соотношении сумм закупок, осуществленных государственными заказчиками с заключением и без заключения государственных контрактов, отсутствуют;
• закон № 94-ФЗ не обязывает государственного заказчика вносить в реестр сведения о контрактах, заключенных до 1 января 2006 г., или перезаключать такие контракты с учетом положений указанного закона.

Провести более подробный анализ реестра можно будет только по итогам исполнения федерального бюджета по расходам за 2007 г. при сравнении кассовых расходов, отраженных на лицевых счетах получателей средств федерального бюджета, с данными реестра. Вместе с тем уже сейчас ясно, что процесс ведения реестра нуждается в совершенствовании.

Учитывая, что органы Федерального казначейства владеют информацией об оплате госзаказчиками государственных контрактов, представляется целесообразным рассмотреть вопрос об увязывании в том или ином виде оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и данных реестра (пока эти функции в Федеральном казначействе в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации не взаимосвязаны). То есть в перспективе возложить на органы Федерального казначейства полномочия по осуществлению такого контроля, при котором оплата государственного контракта осуществляется только при наличии сведений о государственном контракте в реестре, в противном случае получателю средств федерального бюджета вернут платежные поручения без исполнения.

Кроме того, сейчас государственные контракты предоставляются в орган Федерального казначейства фактически дважды: для включения в реестр (государственный заказчик предоставляет сведения о контракте) и при оплате принятого денежного обязательства (получатель средств федерального бюджета предоставляет сам государственный контракт). Возникает вопрос о целесообразности повторного предоставления информации, уже имеющейся в органе Федерального казначейства. К тому же необходимость предоставления государственного контракта на бумажном носителе значительно осложняет переход органов Федерального казначейства и их клиентов на электронный документооборот. Для решения поставленного вопроса следует в первую очередь наполнить реестр максимальным количеством данных, обязав госзаказчиков включить в реестр все сведения о контрактах, в том числе и за прошлые годы. И конечно, очень взвешенно подходить к принятию того или иного решения по ужесточению процедур оплаты государственных контрактов, чтобы непродуманными действиями не парализовать всю систему государственных закупок в стране.

В заключение следует отметить, что Федеральным казначейством в 2007 г. создан реестр, содержащий достаточно полную и достоверную информацию о заключенных от имени Российской Федерации государственных контрактах. Данные реестра уже сейчас могут быть использованы для самых разных целей, например:

• Министерством финансов РФ – в бюджетном процессе;
• Министерством экономического развития и торговли РФ – для нормативно-правового регулирования в сфере закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд;
• Федеральной антимонопольной службой и Рособоронзаказом – для выявления нарушений законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд;
• государственными заказчиками – для формирования начальной цены контракта на те или иные товары, выявления недобросовестных поставщиков, с которыми государственные контракты расторгаются из-за нарушения их условий, выявления поставщиков, предлагающих товары по наименьшим ценам при размещении заказов способом запроса котировок;
• добросовестными поставщиками (исполнителями, подрядчиками) – для доведения до всех заинтересованных лиц информации о том, что поставщиком (исполнителем, подрядчиком) качественно, вовремя и в полном объеме выполняются обязательства по государственным контрактам, то есть в целях саморекламы и создания положительного имиджа. Таким образом, в интересах поставщиков отслеживать размещение госзаказчиками сведений о контрактах в реестре.

Федеральное казначейство не собирается останавливаться на достигнутых результатах и планирует и дальше совершенствовать технологии ведения реестра.

Таблица 1. Данные реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов

Наименование показателя	Сумма, млн руб.	Доля, %
Государственные контракты, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета	724 325	89,78
в том числе:
подлежащие оплате в 2007 г.	540 055	66,94
подлежащие оплате в 2008–2012 гг.	184 270	22,84
Государственные контракты, подлежащие исполнению за счет внебюджетных средств получателей средств федерального бюджета	56 831	7,04
в том числе:
подлежащие оплате в 2007 г.	51 534	6,38
подлежащие оплате в 2008–2012 гг.	5 296	0,66
Государственные контракты, подлежащие исполнению за счет средств государственных внебюджетных фондов	19 039	2,36
в том числе:
подлежащие оплате в 2007 г.	18 655	2,31
подлежащие оплате в 2008–2012 гг.	384	0,05
Государственные контракты, подлежащие исполнению за счет внебюджетных средств органов управления государственных внебюджетных фондов	6 574	0,81
в том числе:
подлежащие оплате в 2007 г.	6 352	0,78
подлежащие оплате в 2008–2012 гг.	222	0,03
Итого государственных контрактов в реестре	806 768	100,00
в том числе:
неисполненных государственных контрактов	764 344	94,74
исполненных государственных контрактов	42 425	5,26

Таблица 2. Распределение данных реестра по способам размещения заказов

Способы размещения заказов	Количество контрактов	Доля, %	Сумма, млн руб.	Доля, %
Открытый конкурс	90 716	33,25	591670,78	73,34
Открытый аукцион	4 053	1,49	11529,82	1,43
Открытый аукцион в электронном виде	278	0,10	182,54	0,02
Торги на товарных биржах	1 080	0,40	235,51	0,03
Запрос котировок	105 127	38,53	22924,48	2,84
Предварительный отбор и запрос котировок при чрезвычайных ситуациях	805	0,30	1457,04	0,18
Единственный поставщик (исполнитель, подрядчик)	60 932	22,33	141419,22	17,53
Изменение контракта	9 850	3,61	37348,97	4,63
Всего	272 841	100,00	806768,37	100,00

Источник: © Бюджет, 2007, № 10