Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления. Однако на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без достижения баланса полномочий и доходных источников, необходимых для их исполнения. При этом проблемы доходной базы муниципалитетов слишком велики и очевидны.
Инна Александровна Парыгина, заместитель мэра Омска, директор департамента финансов и контроля
Актуальность проблем, связанных с доходами муниципальных образований, нашла свое отражение еще в указе Президента России от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Так, в нем содержалось поручение до 1 декабря 2012 года принять меры по внесению в бюджетное законодательство Российской Федерации изменений, направленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Обращаясь к Федеральному собранию в декабре 2015 года, президент вновь подчеркнул, что «сбалансированность бюджета является важнейшим условием финансовой устойчивости и независимости России».
Нужно признать, что за период реформирования системы местного самоуправления в России доходная база местных бюджетов сузилась. Например, только за последние десять лет доля зачисляемых налоговых доходов бюджета города Омска снизилась более чем в три раза (с 14,4% в 2003 году до 4,5% в 2015 году). В абсолютных цифрах это составляет более 15 миллиардов рублей.
При этом необеспеченные полномочия не только не сократились, но и расширились. Таким образом, в настоящих условиях местный бюджет не может являться финансовой базой развития местного самоуправления — по сути, речь идет лишь о выживании и наращивании муниципальных долгов. Особенно остро стоят проблемы обновления городской инфраструктуры, которая в основном создавалась в середине прошлого столетия (школы, дороги, транспорт, аварийное жилье) и требует значительных капиталовложений. На этом фоне растут претензии надзорных органов. Только в Омске на исполнение судебных решений требуется минимум два бюджета города.
Остановлюсь на некоторых наиболее важных проблемах и мерах, которые способствовали бы улучшению ситуации.
Межбюджетные отношения
Считаю, что сегодня при крайне высоком дефиците местных бюджетов требуется создание эффективной системы межбюджетных отношений. Данная система должна представлять собой не спасательный круг, а комплекс мер по обеспечению достаточности финансовых ресурсов, в том числе за счет проведения постепенной децентрализации налогов и сборов.
Взаимодействие с ФНС России
Сегодня важной темой для всех уровней бюджетной системы является мобилизация доходов. Однако без активного взаимодействия с органами Федеральной налоговой службы выполнить эту задачу практически невозможно. Учитывая, что основными налогоплательщиками для местных бюджетов являются граждане и субъекты малого предпринимательства, крайне важно иметь возможность взаимодействия с такими плательщиками. Для этого мы должны знать о состоянии их расчетов по местным налогам.
Известно, что налоговые органы отказывают в предоставлении соответствующей информации, ссылаясь на налоговую тайну. Еще в 2014 году администрация города Омска направила обращение Председателю Правительства РФ Д. А. Медведеву по внесению изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части предоставления органам местного самоуправления доступа к отдельным сведениям, составляющим налоговую тайну. Данное предложение администрации города было поддержано Минфином России. Тем не менее до сих пор никаких изменений в налоговое законодательство не внесено.
При этом вызывает обеспокоенность, что федеральными структурами в рамках антикризисных мероприятий по поддержке населения и малого бизнеса предлагаются меры, которые еще больше ударят именно по местным бюджетам. Речь идет о налоговых каникулах, уменьшении ЕНВД на страховые взносы до нуля, исключении из состава объектов налогообложения по земельному налогу земельных участков под многоквартирными домами.
На мой взгляд, серьезный потенциал связан с налоговой недоимкой. Так, только по физическим лицам при сумме начислений 125 миллионов рублей в год недоимка по земельному налогу составляет 113 миллионов рублей, по налогу на имущество физических лиц — 148 и 93 миллиона рублей соответственно. Однако муниципалитеты не имеют рычагов для ее взыскания.
При этом в условиях оптимизации численности государственных служащих усилия налоговых органов нацелены прежде всего на контроль крупного бизнеса и администрирование налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета. Так, согласно Концепции планирования выездных налоговых проверок, утвержденной приказом Федеральной налоговой службы России от 30 мая 2007 года, налоговые органы проводят выездные проверки только при наличии достаточных оснований, к которым не относится проверка соблюдения налогового законодательства субъектами малого предпринимательства по местным налогам.
Таким образом, практически все налоговые доходы, поступающие в местные бюджеты, не подпадают под администрирование ФНС и отданы на откуп самим налогоплательщикам. Конкретный пример: в 2014 году орган кадастрового учета выявил и исправил техническую ошибку, что могло принести в бюджет города Омска дополнительно 70 миллионов рублей налога. Однако региональное УФНС не предприняло никаких действий по доначислению и взысканию налога, в результате чего срок исковой давности истек, и бюджет города этих денег не получил.
Теневая экономика
Продолжает усугубляться проблема с ростом нелегального бизнеса, особенно в сфере розничной торговли, оказания бытовых услуг и общественного питания. В мае 2014 года администрацией города Омска инициативно в целях пресечения нелегальных перевозок и понуждения хозяйствующих субъектов к легализации предпринимательской деятельности создана межведомственная группа, включающая представителей налоговых органов, ГИБДД, Госавтодорнадзора и мэрии. За 2014–2015 годы составлено почти 1,5 тысячи протоколов.
Вместе с тем следует признать, что проблема нелегальных перевозчиков не решена, поскольку в части уплаты налогов и легализации трудовых отношений частные перевозчики практически остаются вне контроля налоговых органов. Это подтверждается и информацией о налоговых поступлениях. По данным УФНС России по Омской области, за девять месяцев 2016 года частными перевозчиками уплачено налогов в бюджеты всех уровней 8 миллионов рублей, только четверть перевозчиков являются работодателями.
Считаю, что требуется принятие неотложных мер, направленных на легализацию доходов от предпринимательской деятельности и заработной платы. Поддерживаю сокращение объема контрольно-надзорных проверок в отношении легального бизнеса. Однако считаю важной жесткую борьбу с нелегалами, которая позволит создать равные условия ведения бизнеса на наших территориях.
В этой связи предлагаю исключить ограничение, в соответствии с которым уголовная ответственность за незарегистрированную предпринимательскую деятельность наступает при доказанном незаконном годовом доходе в 1,5 миллиона рублей. Альтернативой может являться усиление административной ответственности за такую деятельность.
Кадастровая оценка
Вопрос пересмотра кадастровой стоимости земли сегодня стоит очень остро. Действующее законодательство не только не предполагает привлечение органов местного самоуправления к работе по установлению и оспариванию кадастровой стоимости, но и не признает их заинтересованной стороной. Таким образом, у муниципалитетов фактически отсутствует механизм влияния на процесс формирования собственных доходов.
Использование существующих федеральных стандартов оценки, основанных на субъективных подходах к выбору критериев и аналогов для определения стоимости земельных участков, а также недостоверная информация об их характеристиках приводят к искажению и непредсказуемости результатов оценки. Фактически в настоящее время наблюдается некий междусобойчик: оценщики, понимая, что могут заработать либо на оспаривании кадастровой стоимости, либо на ее занижении при определении массовым методом оценки, действуют максимально в интересах хозяйствующих субъектов.
Так, только в досудебном порядке на территории города Омска с 2012 года в среднем в три раза была снижена кадастровая стоимость 373 земельных участков общей площадью 3656,2 гектара. По сути, только в 2014 году мы смогли разобраться в ситуации и стали активно участвовать в пересмотре заниженной кадастровой стоимости земельных участков как в судебном, так и во внесудебном порядке. Участие в заседаниях комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости земельных участков в 2015 году помогло предотвратить снижение кадастровой стоимости на сумму более 216 миллионов рублей. Судебными органами удовлетворено четыре исковых заявления об увеличении кадастровой стоимости земельных участков почти на 300 миллионов рублей. Однако такая работа требует дополнительных трудовых и финансовых затрат.
Позиция Минэкономразвития России, которую оно выражает в ответах на наши обращения, заключается в том, что мы имеем возможность участвовать в проводимой региональными властями оценке. Но каков механизм такого участия? Он сводится только к высказыванию замечаний, которые не являются обязательными для принятия решений. Стоит отметить, что именно отсутствие четкой методологии определения кадастровой оценки (формирование критериев оценки отдано на откуп региональным организациям оценщиков), которая бы справедливо и с учетом интересов как муниципалитета, так и бизнеса, позволяла определять оценку земли, обусловило значительное выпадение доходов в муниципалитетах страны.
В Омске эти проблемы проявились на более раннем этапе. Так, на территории города Омска решениями региональной власти уже дважды была пересмотрена кадастровая стоимость земли в сторону уменьшения (в 2012 году оценка снизилась в среднем в три раза, в 2015 году — в два раза). В результате поступления земельного налога в бюджет города Омска сократились с 3,5 миллиарда рублей за 2011 год до 543,1 миллиона рублей (оценка 2016 года)! При этом источники компенсации выпадающих доходов у муниципального образования отсутствуют.
Вряд ли в ближайшей перспективе можно ожидать существенного улучшения ситуации с кадастровой оценкой: возрождение соответствующих государственных институтов будет долгим и сложным. В целом же представляется, что без поддержки и реального внимания со стороны федерального центра муниципалитеты не справятся. Особенно важно обеспечить учет их мнения при рассмотрении законопроектов, затрагивающих доходные источники местных бюджетов. Сейчас негативное влияние законодательства в этой сфере не всегда удается предотвратить.
