Казахстан считается одним из наиболее успешных государств постсоветского пространства — особенно в том, что касается государственного управления и стратегирования. В то же время, как следует из нашего разговора с научным сотрудником Российского института стратегических исследований Максимом Александровичем ЛИХАЧЁВЫМ, далеко не все так однозначно.
— Максим Александрович, в 2015 году в Казахстане была объявлена новая масштабная стратегия развития страны. В чем вкратце суть этого документа?
— В начале мая 2015 года Н. А. Назарбаевым представлен очередной проект республиканского масштаба — «План нации — 100 конкретных шагов», призванный конкретизировать ход реализации пяти институциональных реформ, объявленных в марте 2015 года. Первое направление плана — формирование «профессионального госаппарата». В числе средств обозначен уже не раз звучавший компетентностный подход, исключающий карьерные скачки и гарантирующий продвижение чиновника с низовых должностей исключительно благодаря его реальным заслугам.
Намеченные преобразования также должны обеспечить верховенство закона в правоприменительной практике. С этой целью в новом Гражданском процессуальном кодексе РК (который действует с января 2016 года) реализован переход на трехступенчатую юрисдикционную систему, исключающую надзорное производство: сохранится лишь первая инстанция, апелляция и кассация. Для гарантирования прав зарубежных инвесторов созданы структуры инвестиционного правосудия во главе с инвестколлегией Верховного суда РК. Также при высшем судебном органе страны учрежден Международный совет — «для консультирования и внедрения лучших зарубежных стандартов» в казахстанскую практику. Подобные советы из иностранных коллег популярны в Казахстане: даже при президенте республики функционирует Международный консультативный совет в составе экс-канцлера Австрии А. Гузенбауэра, экс-президента Польши А. Квасьневского и экс-главы Еврокомиссии Р. Проди.
Также планируется некоторая либерализация правоохранительной системы. Намечено сокращение госслужбы судебных приставов и коммерциализация исполнительских функций, а также развитие государственно-частного партнерства в пенитенциарной системе.
50 из 100 объявленных реформ посвящены блоку «индустриализации и экономического роста». Здесь в качестве приоритетной задачи руководство республики заявляет стимулирование роста в перерабатывающем секторе за счет финансовых и технологических инвестиций из-за рубежа. С этой целью объявлено о предстоящей «интеграции таможенных и налоговых систем», упрощении таможенной очистки посредством введения процедур оформления постфактум и режима единого окна. Казахстан по-прежнему вынашивает планы по созданию мультимодального транспортного Евразийского трансконтинентального коридора, соединяющего Европу и Азию.
Другое направление экономических реформ — улучшение инвестиционного климата. Финансы и технологии из-за рубежа должны стать двигателем развития несырьевого сектора Казахстана. Для этого планируется привлечение десяти ТНК — якорных инвесторов в перерабатывающий сектор с целью «создания экспортных товаров и выхода Казахстана на мировые рынки».
Особая роль в повышении инвестиционной привлекательности Казахстана отведена проекту международного финансового центра в Астане. При нем появится «независимая судебная система с собственной юрисдикцией, основанной на принципах английского права», а судейский корпус составят иностранные специалисты.
— Что в самом Казахстане говорят об этой программе? Были ли успешны предыдущие стратегии, объявленные высшим руководством?
— Очередная президентская программа с претенциозным названием «План нации» дополняет реализуемые сегодня стратегии — «Казахстан-2050» (заявленная цель которой — вхождение в 30 самых передовых стран мира), программу развития «Нұрлы Жол» и вторую пятилетку программы форсированного индустриально-инновационного развития (ФИИР). За масштабностью заявленных проектов скрывается стремление Астаны заручиться общественной поддержкой, ограничить рост недовольства населения и отвлечь общество от текущих проблем в условиях ухудшения экономического положения республики.
При этом в местной экспертной среде преобладают скептические оценки как перспектив нового проекта, так и итогов реализации прежних амбициозных деклараций Акорды (например, стратегии «Казахстан-2030» и первой пятилетки ФИИР). Несмотря на это, руководство страны продолжает намеченный пропагандистский курс, регулярно представляя общественности новые проекты с громкими названиями и труднодостижимыми целями.
— Как и Россия, Казахстан в последние годы столкнулся с мощным внешним шоком — падением цен на свои основные экспортные товары. Каковы были последствия для экономики?
— Внешний шок для казахстанской экономики оказался двойным: с одной стороны, на республиканском хозяйстве отрицательно сказалось нарастание глобальных кризисных тенденций, выразившихся в волатильности на сырьевых рынках и падении цен на углеводороды и металлы. С другой, негативное влияние на бизнес, промышленность и благосостояние населения страны оказало ухудшение экономической ситуации в России — ключевом торговом партнере Казахстана.
В казахстанской экономике кризисные явления проявились уже во второй половине 2014 года и сразу же получили существенный рост. Несмотря на это, до августа 2015 года руководство республики категорически отказывалось признавать сложности внутри страны. Лишь в октябре 2015 года президент признал, что в РК «наступает настоящий кризис — более сильный, чем в 2007–2009 годы».
До этого времени Акорде все же удавалось отсрочивать прямое влияние ухудшившихся хозяйственных условий на местную экономику и благосостояние рядовых граждан. Речь идет о падении нефтяных цен, сокращении сырьевого экспорта (до 80 процентов от общего экспортного объема) на фоне снижения глобального спроса и внутренних проблем с нефтедобычей, сокращающейся четвертый год подряд. Среди других негативных факторов — волатильность на глобальных валютно-финансовых рынках, косвенное инфляционное давление санкционного противостояния Запада и России, а также ухудшающееся экономическое положение последней и девальвация российской валюты.
Более того, казахстанцы сумели воспользоваться возникшими валютными дисбалансами тенге и рубля в конце 2014 — начале 2015 года: жители республики массово скупали в приграничных российских регионах подешевевшую для них бытовую технику и автомобили. На фоне этих событий некоторые экономисты поспешно сообщали о значительном улучшении благосостояния местного населения. По их оценкам, средняя зарплата в Казахстане за первое полугодие 2015 года была самой высокой в странах ЕАЭС — 653 доллара (в России — 581 доллар). В 2015 году ВВП на душу населения в Казахстане впервые оказался выше, чем в России: 11 тысяч долларов США против 8,4 тысячи. Долларовые расчеты основывались на сохраняющемся до августа 2015 года курсе нацвалюты к доллару США в коридоре 180–190 тенге. В настоящее время ситуация выровнялась и соответствует привычным показателям. Так, за 2016 год ВВП на душу населения в РК составил 7,1 тысячи долларов против 8,8 тысячи в РФ, средний заработок — 428 долларов против 510.
В целом, по мнению большинства экспертов, структурно казахстанская экономика весьма близка к российской. В этом смысле характер кризисных последствий для обеих стран весьма схож: сырьевая доминанта предопределила острую зависимость от колебания глобальных цен на углеводороды, и, как следствие, отрицательную динамику обеих экономик.
— Летом 2015 года власти Казахстана пошли на масштабную девальвацию национальной валюты. Помогло ли это ослабить давление на бюджет и подстегнуть экономический рост?
— В конце августа 2015 года казахстанский премьер-министр К. К. Масимов объявил о «реализации новой денежно-кредитной политики, основанной на режиме инфляционного таргетирования». То есть Казахстан последовал российскому примеру ноября 2014 года, перейдя на плавающий курс национальной валюты на пике давления отрицательных внешних факторов.
Переход к свободному курсу и отказ от дорогостоящего поддержания тенге в рамках заданного коридора был безальтернативной мерой для Нацбанка РК в условиях существенного снижения конкурентоспособности казахстанских производителей, которые испытали значительное давление подешевевшего российского импорта. В результате за 20–21 августа 2015 года на биржевых торгах курс тенге проседал на 38 процентов, превышая 256 тенге за доллар США. По состоянию на декабрь 2016 года нацвалюта держится на уровне 335–340 тенге за доллар.
С августа 2015 года Казахстан живет в новых реалиях. Тенге полностью повторяет курсовую динамику российского рубля. Корректировка национального валютного курса к доллару выровняла соотношения рубля к тенге — в среднем 5,2 к 1 (в феврале 2015 года — 2,6 к 1).
Среди актуальных вызовов, определяющих направление курса тенге, — волатильность на глобальном сырьевом рынке, сокращение спроса на основные экспортные товары Казахстана, зависимость от курса российского рубля. Углеводороды и металлы по-прежнему являются основной товарной единицей экспорта республики (до 80 процентов экспорта). Сырьевая доминанта национальной экономики определяет высокую зависимость от внешних факторов и слабость казахстанского тенге. Не меньший риск для республики представляет нестабильная и непредсказуемая геополитическая обстановка, влияние которой на казахстанскую экономику обусловлено тесными связями с Россией.
— Предпринимались ли в стране в предыдущие годы усилия по диверсификации экономики? Что в этом направлении планируется делать согласно программе «100 шагов»?
— Задача диверсификации экономики красной нитью проходит по всем ключевым программным документам республики последнего десятилетия. Это и стратегия «Казахстан-2030», и осуществляемые сегодня проекты ФИИР, «Нурлы Жол», «Казахстан-2050», «5 институциональных реформ», «План нации».
Как уже было отмечено, «План нации» ориентирован на стимулирование экономического роста преимущественно за счет расширения перерабатывающих отраслей промышленности. А последнее, как ожидается, должно быть достигнуто путем привлечения финансовых и технологических инвестиций из-за рубежа. Очевидно, внутренние источники диверсификации республикой исчерпаны.
Задача преодоления сырьевой зависимости возведена на уровень одного из средств восстановления Казахстана. Так, в развитие предложенных «100 шагов» Назарбаев в послании народу определил пять направлений «комплексных антикризисных и структурных преобразований»: стабилизация финансового сектора (расчистка финансовой системы от неэффективных банков), оптимизация бюджетной политики (отмена неэффективных налоговых льгот, замена НДС на налог с продаж), масштабная приватизация, новая инвестиционная политика, ориентированная на привлечение капиталовложений из-за рубежа в перерабатывающий и технологический сектора, и сбалансированные социальные программы.
Примечательно, что в рамках инвестиционной модернизации ставка делается преимущественно на сотрудничество с Западом. Например, Астанинский МФЦ, создаваемый по образцу Дубайского центра, будет применять английское право. Правда, эксперты скептически оценивают перспективы этого проекта, учитывая неблагоприятные внешнеэкономические условия, слабость местной финансовой системы и отрицательный опыт по созданию подобного центра в Алма-Ате.
— Каковы перспективы нефтегазового сектора Казахстана, учитывая, что в последние несколько лет наблюдается падение нефтедобычи?
— За годы независимости в Казахстане не открыто ни одного крупного нефтяного месторождения на суше, а текущие промыслы близки к истощению. Разработка же Кашаганского месторождения (север Каспия) оказалась громким и в то же время сложным проектом, связанным со значительными репутационными и финансовыми издержками.
Неясные перспективы Кашагана, наконец-то запущенного осенью 2016 года, вынудили руководство страны существенно пересмотреть прогнозы нефтедобычи. По официальной информации, в 2014 году планировалось получить 8 миллионов тонн кашаганской нефти, в 2015 году — 12 миллионов, а в 2022 году выйти на уровень 15 миллионов. В 2013 году Министерство нефти и газа РК понизило показатели производства сырья в стране до 90 миллионов тонн в 2015 году (против прежних 95 миллионов) и 120 миллионов в 2020 году (против 163,5).
Реализация долгосрочного Кашаганского проекта позволит стране остановить сокращение уровня добычи сырья, продолжающееся уже более четырех лет подряд (с 80,1 миллиона тонн в 2011 году до прогнозных 75 миллионов в 2016 году). Объемы нефтяного экспорта за этот же период просели почти на 14 процентов. Не меньшее значение имеет имиджевый эффект от запуска месторождения в условиях сложной социально-экономической ситуации в стране.
— Что можно сказать о внешнеэкономической политике Казахстана?
— Во внешней политике Казахстан верен двум принципам — многовекторности и приоритета евразийской интеграции. Республика продолжает линию, ориентированную на углубление экономического сотрудничества со странами ЕАЭС. Параллельно Астана сохраняет курс на поддержание и развитие дружественных отношений со странами Запада и АТР. Здесь республика рассчитывает на финансовые и технологические инвестиции, необходимые для диверсификации национальной экономики. Именно эти вопросы составили основное содержание официальной части переговоров Назарбаева с зарубежными лидерами и представителями ТНК (Франция, Великобритания, Япония, Корея).
Что касается оценки участия РК в ЕАЭС, то, хотя экономическая интеграция первоначальной тройки (Россия, Белоруссия и Казахстан) берет начало в 2010 году, в настоящее время сложно делать даже предварительные выводы. Во-первых, ЕАЭС находится на стадии активного строительства и расширения за счет новых членов (Армения, Киргизия). Во-вторых, пока участники объединения слабо осознают собственную роль и возможности в рамках Союза, в полной мере не реализуя его потенциал. В-третьих, интеграционный эффект существенно нивелирован неблагоприятной внешней конъюнктурой. В то же время на экономическое положение участников интеграции отрицательно влияют общие проблемы сырьевой зависимости, дефицита финансовых и технологических инвестиций, девальвации национальных валют, санкционного противостояния России и Запада.
Потенциал ЕАЭС пока не в полной мере реализован казахстанским бизнесом. Между тем здесь возникают перспективы, связанные с наращиванием несырьевого экспорта в страны-партнеры, расширением присутствия на емких рынках Союза (в первую очередь российском), использованием возможностей, открывшихся и для казахстанских предприятий в рамках масштабного проекта импортозамещения в России, углублением промышленной кооперации с предприятиями государств — членов Союза.
— В России принято ссылаться на положительный опыт Казахстана в организации эффективной системы государственного управления. Действительно ли здесь у страны есть существенные успехи?
— В Казахстане сложилась авторитарная политическая система, основанная на сильной президентской власти. Доминирование возглавляющего страну более четверти века Назарбаева в управленческой системе объясняется не столько концентрацией широкого круга полномочий в руках президента, сколько его личным авторитетом. Административный аппарат республики, не знавшей за годы независимости иного лидера, выстроен под одно лицо. Абсолютные гарантии личной неприкосновенности Назарбаева обеспечены его статусом лидера нации (с 2010 года). Этот же титул предусматривает пожизненное участие первого президента в политической жизни страны (например, право обращения к народу).
Текущее состояние дел в республике подтверждает относительную эффективность выстроенной Назарбаевым управленческой системы. Однако события последнего года, в том числе земельные митинги и террористические атаки, продемонстрировали, что даже такой механизм дает сбои. Кроме этого, нынешняя администрация страны не лишена традиционных для всего постсоветского пространства недостатков: бюрократизма, коррупции, местничества, клановости. В этом смысле обеспечиваемая личным участием Назарбаева стабильность управленческой системы республики (что можно считать успехом независимого Казахстана) едва ли может рассматриваться в качестве образца для российского общества и государства.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
