Одно из требований Закона о стратегическом планировании заключается в разработке стратегии пространственного развития России. Ожидается, что такая стратегия будет подготовлена в течение 2017 года. О том, какие задачи должен решать этот новый для России инструмент, мы поговорили с вице-президентом Центра экономики инфраструктуры Павлом Александровичем ЧИСТЯКОВЫМ.
— Павел Александрович, расскажите вкратце, как новая пространственная стратегия России будет воздействовать на региональное развитие? Что это вообще за механизм?
— Стратегии пространственного развития разрабатываются не только у нас, здесь существует определенный международный опыт. Самый известный пример реализации таких стратегий — это Евросоюз. Причем данному инструменту придается большое значение именно на уровне Евросоюза, а не только отдельных стран, потому что в рамках объединения возникает большое пространство, в котором нужно расставлять некие приоритеты. Для России, обладающей огромной территорией, этот инструмент также очень значим, например поскольку он позволяет выстроить приоритеты развития инфраструктуры, цементирующей страну.
Взгляды на содержание этой стратегии у всех экспертов разные. Я считаю, что стратегия должна воздействовать на три основных характеристики пространства: концентрацию (населения и бизнеса), связность, территориальную специализацию. В 2016 году наш центр выполнил работу, которая на количественных оценках показала, как проявляется агломерационный эффект. Так, численность населения, проживающего в радиусе доступности от той или иной компании, или количество компаний аналогичного профиля, расположенных вокруг нее, напрямую влияют на ее эффективность. В разных отраслях это воздействие разное, но сильнее всего оно в сфере услуг и в высокотехнологичной промышленности. Здесь особенно важна гибкость рынка труда, а также количество однотипных фирм, поставщиков, подрядчиков.
Агломерационные эффекты могут проявляться не только в экономическом росте, но и в усилении неравенства: чем больше мы стимулируем концентрацию, тем шире разрыв между различными регионами. Однако эта зависимость не прямая. В России картина осложняется советским наследием — инерционной территориальной структурой, которая изначально не была приспособлена к рыночным условиям: плановая экономика двигала население на север и на восток вслед за освоением природных ресурсов. Сейчас дело уже не столько в плановой системе, сколько в том, что глобальный макроэкономический суперцикл заканчивается и роль природных ресурсов в мировой экономике начинает снижаться. И в мировом, и в российском ВВП все большую долю будут занимать услуги, инновации, образование, культура. Если пространство не будет адаптироваться под этот вызов, то, сколько бы денег ни тратилось на закрепление людей везде, где они сейчас живут, мы получим массу негативных эффектов, как экономических, так и социальных.
— Как можно изменить эту инерционную территориальную структуру?
— Здесь есть два направления. Первое — формирование положительных стимулов для того, чтобы люди переезжали в большие агломерации. Речь идет не о целенаправленном переселении, а о создании соответствующих условий (например, в виде качественного арендного жилья, специальных условий ведения бизнеса) и о том, чтобы стимулировать мобильность людей. Сейчас она в значительной степени блокируется существующими институциональными факторами, а зачастую и политикой. Например, активно поддерживается и правительством, и ВЭБ модель индустриальной диверсификации моногородов, в рамках которой предусматривается создание новых промышленных предприятий с использованием существующих площадок, инфраструктуры, кадров. Между тем далеко не во всех из них возможна индустриальная диверсификация. В ряде случаев проще усилить транспортную связь этих поселений с ближайшими агломерационными центрами и обеспечить возможность миграции — либо маятниковой, либо на постоянное место жительства.
Второй аспект, который здесь очень важен, — транспортная связанность между крупными городами. Классический пример — Барнаул и Новосибирск. Сейчас эти города далеки друг от друга, но если между ними за счет появления скоростной автодороги или железнодорожной магистрали будет меньше двух часов езды, барнаульцы смогут ездить на работу в Новосибирск. Или, к примеру, получать какие-то услуги и иногда проводить досуг в ближайшем городе-миллионнике, но жить и работать в Барнауле.
В самом Новосибирске едва наберется полтора миллиона жителей, но вместе с Барнаулом, Томском, Кемерово и менее крупными городами это совокупно уже около четырех миллионов человек. При этом система расселения как таковая практически не меняется.
— Что получат территории, становясь частью таких конурбаций? Возьмем Тульскую область, у которой Москва оттягивает заметную долю трудовых ресурсов. Регион пытается как-то удержать людей, но специалистам, конечно, интереснее в столице.
— Тула от этого только выигрывает. Тульская область, которая соединилась с Москвой неплохой дорогой — а скоро там будет ускоряться и железнодорожное сообщение, — получила колоссальный приток инвестиций в промышленность. Сейчас в этом регионе создается крупнейший индустриальный парк. Конечно, им сложно искать людей, но это нормально для растущей экономики. К тому же конкуренция тульских работодателей с Москвой приводит к тому, что они вынуждены платить людям большую зарплату. А значит, появляется мощный стимул для повышения производительности труда.
Людей нужно не удерживать, а привлекать — зарплатой, условиями труда, жильем. Кстати, то, что у туляков уровень социальных запросов близок к московскому, уже позитивно влияет на развитие сферы услуг, комфортность городской среды.
— Вы предложили заложить в стратегию пространственного развития целевой сценарий, в котором сделан акцент на развитии девяти точек притяжения для населения и инвестиций — восьми крупнейших агломераций и Владивостока. Что это означает практически?
— Самое главное в сценарии сбалансированного развития, который мы предлагаем, — децентрализация. В последние
— Потребуются инвестиции в транспортную инфраструктуру, в ЖКХ, строительство жилья — огромные деньги, если говорить сразу о девяти таких центрах.
— Безусловно, это большие вложения, но не невероятные. Мы примерно понимаем, как раскрутить этот проект. Для этого придется перестроить финансовую экосистему, а самое главное — научиться осваивать будущие бюджетные эффекты. Речь идет прежде всего об эффективном управлении долговой политикой регионов и о применении так называемой модели TIF (Tax Increment Financing), предполагающей, что бюджет в счет будущих налоговых доходов занимает деньги и вкладывает их в инфраструктурные проекты.
— Все эти вопросы должны быть прерогативой федерального центра? Есть опасение, что регионы друг с другом просто не договорятся, особенно если мы говорим о таких вещах, как межрегиональное транспортное сообщение.
— Например, Екатеринбург с Челябинском практически договорились о строительстве скоростной железной дороги. Челябинский губернатор пообщался со своими металлургами, которые понимают, что это заказ на рельсы, на строительную продукцию. А в Свердловске производят локомотивы, там Siemens локализовал производство составов. Организовано хозяйственное партнерство, куда вложилась Челябинская область и ВЭБ, планируют вложиться Свердловская область и РЖД.
— Но здесь очевидна взаимная выгода для двух регионов. В случае уже упомянутых Алтайского края и Новосибирской области все не так очевидно. Барнаул больше потеряет от «объединения» с Новосибирском, и прежде всего квалифицированных специалистов.
— С другой стороны, к ним придут инвестиции из Новосибирска. Это типичные отношения периферии и центра: периферия отдает ресурсы, в первую очередь труд и землю, а центр дает капитал. Сельское хозяйство Алтайского края получит дополнительные вливания, как это уже произошло в Тульской области.
— С агломерациями более или менее понятно. А что будет с людьми, которые решат остаться в неперспективных малых городах?
— В этом состоит пространственная стратегия: если мы осознаем, что у нас продолжится тренд на централизацию (но будет уже не две вершины пирамиды, а девять), нужно все время оговаривать, что ждет тех, кто остается. Они должны понимать, что государство про них не забыло.
Сценарий сбалансированного развития, который мы разработали, предполагает, что у многих муниципалитетов есть потенциал эндогенного роста, то есть некие внутренние резервы для развития. Наш анализ показывает, что в России такие резервы связаны далеко не только с эффектом масштаба. Необходимые эффекты может дать специализация территорий на том, что им дала природа. Хороший климат и почва позволяют развиваться сельскому хозяйству, близость международных транспортных коридоров — логистике, лесные ресурсы — деревообработке, культурное наследие — туристическим услугам. Ряд такого рода специализаций вполне может обеспечить экономический рост даже отдаленным муниципалитетам.
Хороший пример — восток Вологодской области. Там маленькие села, слабая инфраструктура, тем не менее муниципалитеты неплохо развиваются, в первую очередь за счет сельского хозяйства. К началу двухтысячных до этого ареала не дотянулись крупные агрохолдинги, и там сформировалась собственная бизнес-среда: в одном муниципалитете стадо и сенокосы, в другом — молокозавод, и так далее. У них свои принципы ценообразования, и все это худо-бедно растет. Модель работает, потому что муниципалитеты специализировались на том, что капитализировало их ресурсы.
Территориальная диверсификация в данном случае выступает в роли противовеса агломерации. Агломерация вносит существенный вклад в экономический рост всей страны. Без агломерационных эффектов и пространственной стратегии добиться желаемых правительством темпов роста ВВП не получится. По нашим расчетам, если мы перейдем от одной или полутора пирамид к девяти, это позволит получить дивиденд до 1 процента ВВП в год. Но нужны противовесы, в роли которых и должны выступать эти муниципалитеты с эффективной специализацией. Разумеется, их нужно стимулировать с помощью дополнительной поддержки, и это позволит обеспечить устойчивость всей конструкции.
— Вернемся к финансовому аспекту проблемы. Где в нынешних экономических условиях взять деньги на эти девять пирамид? В конце концов, долговой рынок тоже не бездонный.
— Финансовые ресурсы есть, в первую очередь у финансовой системы — у банков и пенсионных фондов. Они могли бы стать основными спонсорами этого мероприятия, однако их деньги короткие, и это пока самая большая проблема. Научным руководителем нашей компании М. Э. Дмитриевым и возглавляемым им партнерством «Новый экономический рост» по заказу Федерального центра проектного финансирования была разработана дорожная карта развития рынка инфраструктурных инвестиций. Там объясняется, что нужно сделать с финансовым рынком, чтобы заработал механизм TIF. По большому счету необходим новый класс ценных бумаг, средства по которым направлялись бы в инфраструктуру. Для этого потребуются определенные изменения в Бюджетный кодекс, а также создание специальных институтов — например, федерального инфраструктурного фонда, который выступал бы оператором соответствующих средств.
— Вы упоминали про мировой опыт пространственного развития. Мы что-то можем там подсмотреть?
— Сценарий пространственного развития Евросоюза до 2050 года предусматривает выстраивание системы максимальных стимулов для центров второго порядка. Когда мы ознакомились с этим документом, то были поражены, насколько он совпадает с нашими предложениями. Выводы их исследования похожи: необходимо формировать стимулы для крупнейших городов Евросоюза, но помимо Лондона, Парижа и Франкфурта должен быть и следующий уровень — Лион, Хельсинки, Мадрид и так далее. Здесь по сути те же две составляющие: первая — поддержка агломераций, обеспечение максимально эффективных связей между городами и вторая — эндогенный рост.
Пространственная стратегия действует и в Китае. Вряд ли можно назвать Китай страной с полноценной рыночной экономикой, но их стратегия гораздо более рыночная, чем у Евросоюза. Она предусматривала последовательный запуск полюсов роста на побережье, и теперь речь идет о постепенном смещении этого роста на восток. Но если в Китае максимальный вклад в экономический рост должны были обеспечить крупные прибрежные города, то в нашем случае это будут агломерации, разбросанные по всей территории страны. Еще один важный аспект китайской пространственной стратегии — постоянное наделение крупных городов все более и более высоким статусом. Сначала им дали возможность направлять налоговые поступления на развитие, отдавая минимум в центр, и это привело к тому, что мы видим в центрах Шанхая, Гуанчжоу. Теперь в планах на эту пятилетку четко прописано, что крупные агломерации должны выступать, по сути, субъектами инвестиционной политики, причем уже не столько в части привлечения прямых инвестиций, сколько в части экспорта капитала.
В США нет пространственной стратегии как таковой. Там очень сильный федерализм, у штатов существенно больше полномочий, чем у наших регионов. Поэтому основная задача там — постоянная отладка этой системы, поиск баланса между полномочиями штатов и национальными интересами. Для США пространственная стратегия — это, как правило, стратегия решения проблем. Например, проблем Детройта, также центральных территорий типа Вайоминга с дефицитом источников развития. Действуют они примерно теми же методами, в том числе через развитие инфраструктуры.
Очень интересна пространственная стратегия Индии, базирующаяся на формировании коридоров развития. У Индии гигантские перенаселенные города, и в них продолжается активная миграция. Между такими центрами решено выстраивать мощные инфраструктурные коридоры по типу советских «полимагистралей» (в них входит все — автомобильные, железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы). Это стимулирует развитие городов, рассаженных, к примеру, между Мумбаем и Дели. Идея состоит в том, чтобы сформировать драйверы, которые вытянут людей из перенаселенных городов в города новые, с изначально более «умной» средой. Для индийцев тема smartcity сейчас номер один, они формируют порядка
В мировой практике было несколько провальных попыток искусственно создать новую столицу и тем самым сдвинуть вектор развития в периферию. Такие проекты требовали колоссальных ресурсов и имели очень ограниченный результат. Даже пример Казахстана показывает, что в Астане, которую многие приводили в пример, когда она только построилась, и в которой сейчас все постепенно начало ветшать, все же не хватает естественных драйверов роста. Та же Алма-Ата развивается гораздо динамичнее.
Подготовили С. А. СТРЕЛЬНИКОВА, М. А. ЦУЦИЕВ
