Унификация закупок ЕАЭС: с чего начать

Единая система госзакупок на всем пространстве ЕАЭС — общая мечта стран участников ЕАЭС, поскольку доступ к закупкам стран-союзников является важным фактором для их экономического роста. Но достижению данной бесспорной стратегической цели мешает ряд тактических трудностей.

Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ,
кандидат юридических наук, начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center

Необходимость унификации закупок Союза не вызывает сомнений. В самом деле, равный доступ к госзакупкам всех пяти государств позволит поставщикам расширить свой рынок сбыта. Это по своей сути могло бы стать одной из ключевых мер поддержки отечественных производителей, о необходимости которых уже много и справедливо сказано.

Не менее важным следствием общего рынка госзакупок станет более активное соперничество между самими поставщиками, ведь им придется побороться за подряд не только с соотечественниками, но и конкурентами из других стран Союза. Это, в свою очередь, должно стимулировать каждого производителя инвестировать в создание и развитие собственных конкурентных преимуществ, в том числе и в совершенствование методов производства. Ведь настоящее развитие промышленности невозможно лишь за счет протекционистских мер — оно требует и стимула в виде конкуренции. Сегодня важен уже сам факт осознания этой цели, а для ее достижения придется решить целый ряд вопросов.

Что необходимо?

Среди ключевых вопросов унификации, которые предстоит решить на пути к общему рынку госзакупок на уровне ЕАЭС, можно выделить следующие:

• закрепление национального режима для всех союзных поставщиков;
• использование одного языка для публикации информации о закупках;
• расширение практики электронных закупок;
• обеспечение поставщиков электронными подписями, принимаемыми в каждой стране Союза;
• унификация понятийного аппарата госзакупок;
• использование общих инструментов госзакупок, и прежде всего единого перечня возможных способов выбора поставщика (подрядчика, исполнителя).

Идеальная картина представляет собой решение всех сформулированных вопросов, поскольку они тесно взаимосвязаны. Так, полноценная реализация национального режима невозможна без наличия у поставщиков одинаковых по своему функционалу электронных подписей. Безусловно, поставщикам будет гораздо легче, если при каждой очередной закупке ему не нужно будет закапываться в национальное законодательство заказчика и выяснять, например, что значит в рамках данной конкретной закупки термин «запрос ценовых предложений» и как этот запрос, собственно, проводится. Но в качестве первых шагов, позволяющих существенно приблизиться к общему рынку госзакупок, все же стоит выделить унификацию национального режима для поставщиков всех пяти стран и обеспечение их соответствующими электронными подписями.

Начало пути

Не требует отдельного доказательства тезис о необходимости использования именно электронной формы для унификации закупок в рамках ЕАЭС. Уже сами огромные территории Союза делают невозможным создание общего рынка госзаказа на базе oфлайн-инструментов. Помимо скорости и независимости от территориального фактора закупки в электронной форме более прозрачны для контролирующих органов и более удобны для поставщика.

Однако сегодня приходится констатировать, что ни в одной из стран Союза электронная форма закупки не стала по-настоящему доминирующей. Сам по себе инструмент электронной площадки известен всем в ЕАЭС, вместе с тем значительная часть госзакупок проходит за их пределами. И это касается не только закрытых и секретных закупок, при проведении которых использование бумажной формы может быть оправдано соображениями государственной безопасности. Таким образом, в первую очередь необходимо реализовать во всех государствах ЕАЭС подход, в соответствии с которым электронная форма закупки будет являться основной и применяемой по умолчанию независимо от способа закупки, а использование бумажной формы подлежит обоснованию со стороны заказчика.

Юридическая значимость действий в рамках электронной закупки базируется на правилах электронного документооборота. Ключевым же элементом электронного документооборота является использование электронной подписи. А значит, для доступа к иностранной закупке даже в рамках Союза поставщик должен иметь такую подпись, которая будет приниматься на той электронной площадке, на которой проводит свою закупку заказчик.

Собственно, в этом вопросе союзный рынок закупок распадается на комплекс двусторонних отношений между заказчиком и поставщиком, резидентство которых не совпадает. А значит, и вопрос об обеспечении равного статуса электронных подписей, выданных в соседних государствах, решается на основе прежде всего двусторонних соглашений. В них должны быть прописаны общие требования к электронной подписи, при соблюдении которых каждая из стран обязуется принимать иностранную подпись как свою национальную.

Стоит заметить, что в российско-белорусских отношениях такой формат уже успешно апробирован. Теперь, и это во-первых, нужно лишь расширить практику его использования, сделав такие подписи доступными для всех поставщиков России и Беларуси, а во-вторых, воспроизвести ее в соглашениях и, главное, в отношениях между всеми остальными членами ЕАЭС.

Взаимное признание электронных подписей является по сути частным случаем взаимного признания равного статуса поставщиков. В этом направлении уже сделано немало: в российской контрактной системе почти все преференции для российских производителей, сформулированные в виде ограничений доступа к закупкам для иностранных поставщиков, в равной мере означают преференции для поставщиков из всех остальных стран ЕАЭС. Реализации такой политики должна способствовать, во-первых, солидарность действий со стороны союзников, во-вторых уже описанные выше технические меры облегчения доступа союзных поставщиков к закупкам, а в-третьих унификация подхода о равном статусе поставщиков из любой страны ЕАЭС в рамках любой закупки любого регулируемого заказчика.

Последний тезис заслуживает отдельного внимания. Например, действующей редакцией постановления Правительства РФ от 16 сентября 2016 года № 925 на субъекты российского Закона № 223-ФЗ возложена обязанность предоставлять пятнадцатипроцентную ценовую преференцию только отечественным поставщикам. И хотя Министерство экономического развития России неоднократно толковало эту норму расширительно в смысле предоставления аналогичных преференций поставщикам Беларуси и даже всех стран ЕАЭС (письма Минэкономразвития России от 21 октября 2016 года № Д28и-2858, № Д28и-2839, от 6 декабря 2016 года № Д28и-3197, от 18 ноября 2016 года № Д28и-3107, от 10 января 2017 года № Д28и-106, от 9 января 2017 года № Д28и-55, № Д28и-42), из текста постановления такой обязанности не следует.

Но субъекты Закона № 223-ФЗ не считаются государственными либо муниципальными заказчиками, да и в целом не являются заказчиками, работающими по правилам контрактной системы. Это порождает еще более глобальный вопрос: что считать госзакупками в рамках ЕАЭС? В каждой стране перечень субъектов национального закона о госзакупках индивидуален. И унификация этих перечней, без которой совершенно не ясна граница круга субъектов унификации союзных закупок, не может быть решена на основании двусторонних соглашений.

Законодательство национальное или наднациональное?

Общее понимание круга субъектов, терминов и процедур — это не первоочередные шаги в создании единого рынка госзакупок, однако без них такой рынок в рамках ЕАЭС сформировать не получится.

Если выше разговор шел просто об упрощении доступа поставщиков к закупкам в соседних государствах, то ниже будут рассмотрены ключевые меры для создания действительно общесоюзной системы закупок.

Очевидно, что при создании такой системы не обойтись без единого акта общесоюзного уровня, развивающего нормы Приложения № 25 к Договору о ЕАЭС. Данный акт необходимо посвятить урегулированию вопросов, которые не могут и не должны трактоваться по-разному в двусторонних отношениях. К таким вопросам, например, относится язык, на котором должна публиковаться информация о закупках на всей территории ЕАЭС. Такое решение ни в коем случае не отменяет использование национальных языков, однако для облегчения равного доступа поставщиков ко всем закупкам Союза необходимо дублировать всю закупочную информацию на языке международного общения.

Единый союзный акт, регулирующий госзакупки, основа которого заложена Союзным договором и приложением к нему, по кругу охватываемых вопросов будет шире любого национального закона о госзакупках. Прежде всего в нем необходимо будет закрепить статус общесоюзной электронной подписи и требования к такой подписи, о чем подробнее говорилось выше. Кроме этого, само понятие «государственные закупки» не одинаково для всех стран, соответственно, объектом нормативного регулирования должны стать именно регулируемые закупки, к которым в России, например, фактически относятся государственные закупки, муниципальные закупки, закупки унитарных предприятий и закупки субъектов Закона № 223-ФЗ. Во избежание конфликтов с национальным правом стран-союзников можно использовать родовой термин «регулируемые закупки» или «публичные закупки», который в России позволит охватить и контрактную систему, и закупки госкомпаний и естественных монополий без их смешения.

Таким образом, этот союзный акт должен обеспечить единство понимания механизмов регулирования закупок и закрепления понятийного аппарата. Так, например, на уровне национального законодательства остаются актуальными вопросы о случаях проведения аукциона, об электронных площадках для проведения этого аукциона, о размере обеспечения заявки и о «шаге» аукциона. Однако общими для всех союзников должны стать значения самих терминов, устанавливающих тот или иной способ проведения закупок, равно как и принципы определения победителя в рамках каждого способа. Таким же образом необходимо обусловить и возможные дополнительные элементы закупки — предварительный этап, квалификационный отбор и т. д., — оставив на уровне национального, а в отдельных случаях и корпоративного регулирования возможные комбинации этих дополнительных элементов с базовыми способами (конкурсом, аукционом, запросом котировок, запросом предложений).

Чем большее количество шагов из перечисленных выше будет пройдено, тем меньше усилий нужно будет тратить поставщику на изучение иностранного законодательства и прочие действия по подготовке к закупке иностранного заказчика. И когда такие усилия не будут отличаться от ординарной подготовки к участию в национальной закупке, можно будет наконец-то объявить о завершении формирования единого союзного рынка регулируемых закупок.