В конце апреля в Москве состоялось расширенное заседание коллегии Минфина России «Об основных результатах деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2016 году и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2017 год». Мы публикуем текст выступления министра финансов России Антона Германовича Силуанова на мероприятии.
Два года назад мы пережили самый мощный за последние полвека внешний шок. По силе воздействия и продолжительности сопоставимый с падением цен на нефть в
В чем это проявилось?
Во-первых, в быстром исправлении макроэкономических дисбалансов. Сейчас при низких ценах на нефть у нас крепкий платежный баланс и минимальная зависимость от внешнего долга, контролируемый уровень бюджетного дефицита и низкая инфляция. Это не позволило разрастись кризису: ВВП с пика до дна в этот раз сократился на 3,7%, а в прошлый кризис
Во-вторых, в снижении зависимости от цен на нефть. Цена на нефть, балансирующая текущий счет платежного баланса, сейчас составляет
В-третьих, более здоровой стала и сама структура экономики с возросшей конкурентоспособностью промышленности и растущей долей прибыли и инвестиций в структуре национального дохода (доля прибыли в ВВП в
Как результат, уже со второй половины прошлого года наблюдается улучшение деловых настроений, а по отдельным секторам наметился существенный прирост инвестиций.
Такая реакция экономики — подтверждение правильно принятых решений, среди которых: плавающий курс и инфляционное таргетирование, контроль над бюджетным дефицитом при низких ценах на нефть, точечная антикризисная поддержка вместо заливания проблем деньгами.
Эксперты и международные финансовые организации отметили эффективность действия властей. Международные инвесторы, несмотря на все ограничения, предпочитают вкладываться в российские активы.
Реализация бюджетной и денежно-кредитной политики создала фундамент для восстановления экономического роста, что мы и наблюдаем последние месяцы. Однако без структурных изменений темпы роста упрутся в «потолок потенциала экономики», который, по оценкам, находится не выше 1,5% в год. При этом задачи у нас более амбициозные — обеспечение роста не ниже среднемировых темпов, а это
Поэтому главная цель Минфина — проведение бюджетной политики, позволяющей передвинуть выше планку потенциального роста.
Что для этого нужно?
В первую очередь избавиться от нефтяной зависимости. Эта зависимость преследовала нашу страну последние 50 лет, и каждый кризис был связан именно с ней. Сейчас у нас есть уникальный шанс раз и навсегда избавиться от нее.
Рецепт для этого — бюджетные правила, своеобразное лечение от «голландской болезни», блокирующее влияние ценовых колебаний на бюджет, курс рубля, инфляцию. Просим поддержать подготовленные Минфином России предложения и сформировать проект бюджета на
В предыдущие годы мы хоть и накапливали резервы, но все же большую часть коньюнктурных доходов тратили. Такая политика не привела и не могла привести к устойчивому развитию — за последние десять лет экономика росла в среднем на 1,6% в год.
Использование конъюнктурных доходов создавало иллюзию благополучия, которая рассеивалась, как только исчезали конъюнктурные доходы. Таким образом, мы сами провоцировали экономические и бюджетные кризисы.
С февраля текущего года мы, по сути, уже начали тестировать новую конструкцию бюджетных правил. Результат — снижение корреляции между динамикой курса и ценами на нефть, заметное снижение оценки рисков инвестиций в российские активы, снижение процентных ставок в экономике.
Конечно, бюджетные правила — не единственный инструмент по обеспечению устойчивой макроэкономической среды, важны и предсказуемые фискальные условия. Причем это касается как налоговых, так и неналоговых платежей, а также и налоговых льгот. Задача на этот год — разработать совместно с деловым сообществом конструкцию налоговой системы на среднесрочный период, а также «кодекс неналоговых платежей».
Должны быть систематизированы на законодательном уровне правила установления и взимания неналоговых платежей — так, чтобы введение новых платежей и изменение существующих были столь же предсказуемыми для бизнеса, как сейчас налоги.
В части налоговых льгот планируем законодательно закрепить подход к их анализу и оценке эффективности на основе концепции налоговых расходов — подход, оценивающий эффективность налоговых льгот на систематической основе.
Создание предсказуемых условий — это необходимое, но недостаточное условие для повышения темпов экономического роста. Низкий потолок потенциального роста — главным образом следствие структурных ограничений, связанных с демографическими факторами, низким качеством человеческого капитала, состоянием конкурентной среды и инвестиционным климатом, качеством и эффективностью государственного управления.
Эти структурные ограничения — предмет долгих дискуссий на многочисленных экспертных и правительственных площадках, не буду сейчас подробно на них останавливаться. Важно, чтобы мы в этом году выработали консенсус по основным мерам, необходимым для их устранения.
С точки зрения бюджета для нас очевидно, что для преодоления ограничений структура бюджетных расходов должна смещаться в пользу расходов на развитие человеческого капитала, а это модернизация здравоохранения, образования, науки — ключевые условия выхода на ускоренные темпы роста в долгосрочной перспективе.
Такой маневр в расходах потребует качественного изменения подходов к структуре расходов и оценке их эффективности.
Основой должен стать проектный подход, для реализации которого в свое время был внедрен институт госпрограмм. Потенциал проектных принципов управления через госпрограммы пока не удалось реализовать. Необходимо постепенно масштабировать опыт, нарабатываемый в процессе реализации приоритетных проектов, на госпрограммы. Пять пилотных госпрограмм («Образование», «Здравоохранение», «ЖКХ», «Транспорт» и «Сельское хозяйство») будут полностью переведены на механизмы проектного управления. В дальнейшем этот опыт необходимо распространить и на остальные госпрограммы.
Текущее состояние конкурентной среды и качество инвестклимата — один из ключевых факторов, сдерживающих потенциал развития.
Поэтому в обеспечении равных конкурентных условий и сокращении административной нагрузки состоит вторая цель деятельности Минфина России.
Добиваться этого планируем за счет улучшения администрирования доходов. Основная задача — рост собираемости налогов и снижение административной нагрузки для добросовестного бизнеса, повышенное внимание к предприятиям, использующим серые схемы. Планируем задействовать передовые информационные технологии, которые мы с подведомственными службами взяли на вооружение.
Лишь несколько примеров: АСК-НДС-2, внедрение системы ЕГАИС. Маркировка товаров из меха в прошлом году привела к увеличению легального оборота этих изделий в несколько раз. Во многом именно результаты усилий по выводу экономики из тени позволили нам избежать повышения уровня налоговой нагрузки.
Повышение собираемости должно сопровождаться сокращением административной нагрузки. Планируем отказаться от бумажной отчетности для пользователей ЕГАИС. Слышим справедливую критику бизнеса. Налогоплательщики должны быстрее чувствовать преимущества новых технологий администрирования. Мы подготовили соответствующий законопроект, который будет реализован после принятия в текущем году.
Теперь к ключевым задачам в области администрирования доходов.
Во-первых, главная задача на ближайший год — полный охват розницы ККТ с онлайн-передачей данных ФНС. В результате создается уникальный инструмент, позволяющий получать информацию обо всех розничных продажах в стране. Это не только точные статнаблюдения. К этой информации можно привязывать любые инструменты налоговой политики, и таким образом минимизировать нагрузку для налогоплательщиков.
Во-вторых, в таможенной сфере цель — создание системы, обеспечивающей мониторинг движения товаров от этапа таможенного оформления до реализации конечному потребителю. Пилотный проект по внедрению механизма мониторинга товаров стартует 1 января 2018 года. В течение 2018 года предполагается расширение товарного состава системы и начало ее использования на постоянной основе.
Задача на этот год — интеграция информационных систем и систем управления рисками ФНС и ФТС. ФНС России уже сейчас строит свою работу с использованием риск-ориентированного подхода, успешно использует новые формы налогового контроля и взаимодействия с налогоплательщиками. И, естественно, это привело к снижению количества проверок. При проведении контрольных мероприятий таможенные органы должны учитывать результаты применения системы управления рисками налоговых органов, и наоборот. Основным элементом такой перенастройки станет расширение информационного обмена между ФНС и ФТС, а в последующем — создание единого досье каждого участника ВЭД, позволяющего осуществлять их автоматическое категорирование.
В-третьих, в сфере страховых взносов поставлена задача интегрировать информационные массивы внебюджетных фондов и ФНС. На этой базе будет повышена собираемость страховых взносов.
Объем серого фонда зарплат составляет более 10 триллионов рублей в год, что является следствием глубоких структурных диспропорций, в том числе в уровнях налоговой нагрузки между белой и серой экономикой. Выход необходимо искать в сочетании экономических стимулов (путем изменения структуры налоговой нагрузки со снижением ставок прямых налогов на труд и повышением ставок косвенных налогов) и других механизмов вывода экономики из тени (расширение применения безналичных расчетов, прослеживаемости операций налогоплательщиков и так далее). Сокращение теневого сектора — существенный резерв для повышения собираемости налогов.
Еще один резерв улучшения конкурентных условий — повышение эффективности госкомпаний.
Конкурентный (то есть сравнимый с частными компаниями, находящимися на похожей стадии развития) уровень дивидендной доходности — одна из ключевых для этого предпосылок. Учтенный в текущем году минимальный норматив дивидендных выплат в размере 50% от чистой прибыли по МСФО не только позволит привлечь доходы в бюджет, но и повысит капитализацию компаний. Знаем, что целый ряд компаний имеет другую точку зрения. Ликвидация субсидирования стоимости акционерного капитала важнее с точки зрения повышения качества инвестиционных проектов госкомпаний — а это предмет постоянных дискуссий при обсуждении резервов повышения эффективности экономики. Причем уплата акционеру конкурентного уровня доходности не должна приводить к сокращению инвестиций в окупаемые проекты. Инвестиции, финансируемые за счет систематического занижения доходов акционера, по определению эффективными быть не могут.
Выдвигая на первый план долгосрочную устойчивость, важно отметить третью цель Минфина — операционную эффективность бюджета.
В последние годы немало сделано для улучшения качества исполнения бюджета, что стало возможным с учетом слаженной работы Минфина, Федерального казначейства и субъектов РФ. В этом году перед нами стоят не менее масштабные задачи.
Прежде всего необходима дальнейшая интеграция бюджетного и закупочного процессов через развитие института нормирования закупок, подготовку каталога закупаемой продукции, развитие информационного пространства в целях повышения прозрачности процедур.
Во-вторых, будет расширено применение казначейского сопровождения расчетов при исполнении госконтрактов по всей глубине кооперации (субподрядчиков). Это дает возможность обеспечивать сохранность средств, предоставленных из бюджета, и их использование по целевому назначению. Повышается прозрачность движения средств при расчетах. В этом году казначейское сопровождение будет распространено на расчеты по государственному оборонному заказу (кроме Министерства обороны) и по контрактам с единственным поставщиком. В дальнейшем мы распространим механизм казначейского сопровождения по субсидиям субъектам до уровня муниципалитетов и автономных (бюджетных) учреждений.
Внедряя механизм казначейского сопровождения, мы еще больше убедились в правильности объединения в казначействе функций государственного финансового контроля. В этом году ставим задачу выстроить современную систему внутреннего государственного финансового контроля на основе риск-ориентированного подхода.
В текущем году расширяем сферу действия казначейского аккредитива по субсидиям юрлицам и апробируем его применение при банковском сопровождении отдельных госконтрактов, а в перспективе — по любым авансовым платежам из федерального бюджета.
Задачи повышения эффективности расходов сегодня выходят на первый план. В этом году Минфин разработает Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов до 2023 года. Первым итогом этой работы станет подготовка предложений по оптимизации расходов в рамках формирования бюджета
Немаловажную роль на пути ускорения темпов роста экономики будет играть здоровая финансовая система, способная трансформировать сбережения в эффективные инвестиции — это четвертая цель Минфина.
Программа докапитализации банков в период серьезного стресса на финансовых рынках в конце 2014 года и системная работа Банка России по выводу с рынка безответственных игроков сыграли немаловажную роль в укреплении доверия к банковской системе. Результаты мы сейчас наблюдаем в росте прибыли банковской системы и укреплении ее капитальной базы.
В этом году на повестке стоит изменение механизмов финансового оздоровления банков и создание многоуровневой банковской системы. На повышение доверия направлена и работа по применению кредитных рейтингов по национальной шкале при оценке надежности финансовых институтов. Размещение бюджетных и квазибюджетных (внебюджетные фонды, госкорпорации и госкомпании, стратегические АО) средств будет осуществляться с учетом использования таких рейтингов.
Кроме того, планируем расширить банковский инструментарий путем введения в законодательство понятия синдицированного кредита, возможности выдачи безотзывных сберегательных сертификатов и открытия вкладов в драгоценных металлах.
В сфере развития страхового рынка был принят ряд важных решений. Была повышена емкость российского перестраховочного рынка — создана национальная перестраховочная компания, что позволило решить проблему перестрахования санкционных рисков. Радикально изменен подход к работе с обанкротившимися страховыми компаниями. Принят закон, предусматривающий сокращение процедур их банкротства, исключительные полномочия по конкурсному управлению возложены на АСВ.
В текущем году будет продолжена реформа ОСАГО как самого массового вида страхования. В первую очередь, чтобы предоставить на выбор страхователям широкий набор возможных условий обязательного страхования, будут усовершенствованы европротокол и «Зеленая карта».
В сфере развития негосударственного пенсионного обеспечения подготовлены предложения по созданию пенсионного плана индивидуального пенсионного капитала. Этот механизм, с одной стороны, позволит гражданам формировать достойную пенсию, а с другой — наполнит финансовую систему долгосрочным финансовым ресурсом.
Проведение взвешенной бюджетной политики облегчает нам задачу по привлечению долговых ресурсов для финансирования дефицита бюджета. В текущем году мы продолжим развитие финансовых рынков: будут предложены новые инструменты (в текущем месяце мы выпустим ОФЗ для населения), расширено использование отечественной инфраструктуры при размещении традиционных инструментов (НРД при выпуске еврооблигаций), создана инфраструктура для развития новых сегментов долгового рынка (ОФЗ в юанях).
Следующая и крайне важная задача — совершенствование региональных финансов. Это пятая цель Минфина.
Проводимая в последние годы политика в сфере межбюджетных отношений позволила добиться результатов в обеспечении сбалансированности региональных финансов.
По итогам прошлого года дефицит бюджетов субъектов снизился до минимального с 2008 года уровня. Кроме того, сократилось количество «дефицитных» субъектов (56 регионов с дефицитом в 2016 году против 76 регионов в 2015 году), сократился уровень долговой нагрузки (отношение госдолга к собственным доходам на конец 2016 года снизилось на 2,7 процентных пункта, до 33,8%), уменьшилось количество субъектов с уровнем госдолга выше 100% собственных доходов (с 14 в 2015 году до 8 в 2016 году).
Положительные тенденции сохраняются и в текущем году: в первом квартале собственные доходы субъектов увеличились на 15%, а профицит удвоился. Меры по совершенствованию межбюджетных отношений, предусмотренные в 2017 году, позволят оздоровить региональные финансы.
Понятно, что география региональных финансов очень разная. Сохраняются регионы, у которых госдолг зашкаливает, — по ним будет проводиться отдельная работа в рамках реализации разработанных программ финансового оздоровления. Федеральный центр подставил им плечо, но надо помнить, что несоблюдение условий этих программ влечет серьезную ответственность, в том числе и персональную. Мы будем занимать жесткую позицию по отношению к регионам-нарушителям — за принятые обязательства предусматривается усиление персональной ответственности руководителей регионов.
На текущий год предстоит большая работа по оценке расходных обязательств субъектов РФ, обеспечению их доходными источниками, укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов.
Будем добиваться от регионов принятия реалистичных бюджетов и прогнозов социально-экономического развития. Соответствующие стимулирующие меры у нас предусмотрены.
За последние два года мы смогли справиться с мощнейшим внешним стрессом. И не только справиться, но и заложить надежный фундамент для развития экономики. Безусловно, важную роль в этом сыграло Министерство финансов. Хочу поблагодарить сотрудников за высочайший профессионализм. Мы сформулировали цели, которые необходимо реализовать, знаем, как это делать, уверены, что коллектив министерства справится с возложенными задачами.
