Одной из основополагающих целей, стоящих перед финансовыми органами, является повышение операционной эффективности расходования бюджетных средств на этапе предварительного контроля за проведением государственных (муниципальных) закупок. Предварительный контроль осуществляется финансовым органом путем санкционирования оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в соответствии со статьей 269.1 Бюджетного кодекса. Санкционированием расходов по 821‑му лицевому счету получателей бюджетных средств заняты 14 работников отдела исполнения бюджета Министерства финансов Пензенской области.
В данной статье мы хотели бы поделиться опытом по организации и проведению контроля, предусмотренного с 1 января 2017 года частью 5 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ (далее — контроль закупок), и обсудить проблемы, возникающие в процессе этой деятельности.
Любовь Михайловна ФИНОГЕЕВА,
министр финансов Пензенской области
Организационные аспекты внедрения контроля закупок
Несмотря на достаточно сжатые сроки внедрения системы контроля закупок, определенные технические сложности и отсутствие возможности увеличения штатной численности сотрудников Министерства финансов Пензенской области, все организационные и технические мероприятия по внедрению системы контроля закупок были завершены в установленные сроки (до 1 января 2017 года). Непосредственным организатором и исполнителем всех мероприятий стал отдел исполнения бюджета, соисполнителем — отдел информационно-технического обеспечения.
Правила осуществления указанного контроля закупок утверждены постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2015 года № 1367[1].
Передача полномочий по контролю закупок управлению Федерального казначейства, предусмотренная частью 7 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, сопровождается передачей функций по открытию и ведению лицевых счетов государственных учреждений Пензенской области и по учету бюджетных обязательств получателей бюджетных средств. Последнее, на наш взгляд, привело бы к существенному изменению и усложнению отработанной в Пензенской области системы исполнения бюджета, а также снижению эффективности управления и контроля за региональными финансовыми ресурсами. С учетом рисков возможных срывов проведения процедур по закупкам для государственных и муниципальных нужд в связи с недостаточной отработкой механизма контроля и нестабильной работой единой информационной системы в сфере закупок полномочия по контролю закупок в Пензенской области осуществляются непосредственно финансовыми органами регионального и муниципального уровней.
С целью определения правил контроля закупок на региональном уровне был издан приказ Министерства финансов Пензенской области[2].
Основные объекты контроля: план закупок, план-график, извещение об осуществлении закупок, документация о закупках, протокол определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), проекты контрактов, направляемые участникам закупок, сведения о контракте для включения в реестр контрактов, заключенных заказчиками.
Субъектами контроля являются государственные заказчики, осуществляющие закупки за счет средств бюджетов Пензенской области, государственные бюджетные и автономные учреждения Пензенской области, государственные унитарные предприятия, осуществляющие закупки в соответствии с частью 4 статьи 15 Закона № 44‑ФЗ (за счет средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности). Всего под контроль попадает закупочная деятельность 212 государственных учреждений.
Необходимо отметить, что контроль осуществляется в части закупок бюджетных учреждений не только за счет средств бюджета Пензенской области, но и за счет иных средств (средств обязательного медицинского страхования, доходов от иной приносящей доход деятельности).
Как видно из рисунка, количество функций отдела исполнения бюджета с 1 января 2017 года увеличилось в три раза. С целью сокращения трудозатрат, ускорения проведения всех связанных с закупочным процессом процедур, обеспечения непрерывного электронного документооборота и оперативного взаимодействия между всеми участниками закупочного процесса в Пензенской области внедряется специализированное информационное решение. Несмотря на то что сегодня процесс автоматизации закупок проходит непросто (большие проблемы интеграции ЕИС и региональных информационных систем, изменения законодательства, требующие доработок РИС, отсутствие навыков и опыта работы заказчиков в ЕИС и РИС), мы надеемся, что все недочеты будут устранены и цель автоматизации будет достигнута. Исходя из разъяснений Федерального казначейства, в конце первого полугодия 2017 года планируется проведение тестирования бесшовной интеграции ЕИС с РИС.
В связи с возникшими сложностями и многочисленными жалобами заказчиков на невозможность внесения в ЕИС корректировок планов-графиков и данных о закупках принято постановление Правительства РФ от 20 марта 2017 года № 315[3]. Документ приостанавливает норму о запрете размещения в ЕИС объектов контроля, не соответствующих его требованиям. Для федеральных закупок положение действует до 1 января 2018 года, для региональных и муниципальных закупок — до 1 января 2019 года. Теперь контроль вместо предварительного запретительного носит уведомительный характер. Однако не определен механизм проведения такого контроля и публикации объектов контроля, не регламентирован порядок внесения корректировок в опубликованный в ЕИС документ в случае отрицательного результата контроля, что требует дополнительных разъяснений Федерального казначейства.
Отсутствие единой правоприменительной практики при проведении казначейского контроля
Проблема 1
Неоднозначность толкования отдельных положений федерального законодательства и отсутствие единообразной правоприменительной практики приводят к возникновению спорных ситуаций при проведении контроля в соответствии с частью 5 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ.
Одна из таких ситуаций связана с заключением государственными заказчиками (потребителями электроэнергии) договоров поставки электрической энергии с гарантирующими поставщиками.
Государственный заказчик заключает договор исходя из фактически выделенных лимитов бюджетных обязательств (плановых выплат по расходам за счет субсидий на финансовое обеспечение государственного задания из бюджета региона, средств от приносящей доход деятельности, ОМС). Затем, учитывая недостаточность этих средств в отдельных случаях, а также увеличение потребления электроэнергии за счет ввода в эксплуатацию нового оборудования в течение года, заказчик увеличивает сумму договора путем заключения дополнительного соглашения.
Положения части 2 статьи 34, статьи 95 Закона № 44‑ФЗ, а также разъяснения Министерства экономического развития РФ, данные в письме от 17 августа 2015 года № Д28и-2478, ограничивают стороны контракта в праве корректировки его условий при исполнении контракта. Исключением являются изменения по соглашению сторон в случае, если такая возможность была предусмотрена в контракте. Установленные контрактом количество товара, объем работы или услуги могут быть увеличены с пропорциональным увеличением цены контракта, но не более чем на 10%, то есть цена договора электроснабжения может быть изменена только в случае изменения количества закупаемых товаров (работ, услуг).
На практике заключение дополнительных соглашений приводит к изменению цены договора более чем на 10%, что является основанием для привлечения государственных заказчиков к административной ответственности государственным органом, выполняющим функции по осуществлению процедурного контроля в сфере закупок.
Во избежание указанных нарушений государственные заказчики обращаются к гарантирующим поставщикам с предложением о расторжении договоров энергоснабжения, не обеспеченных лимитами бюджетных обязательств до окончания срока их действия, и заключении новых договоров на период, обеспеченный лимитами бюджетных обязательств. По нашему мнению, позиция заказчиков правомерна, так как заключение договора энергоснабжения с энергоснабжающими организациями осуществляется в целях обеспечения государственных нужд и регламентируется Законом № 44‑ФЗ. Аналогичное мнение по данному вопросу сложилось и в ряде других регионов.
К тому же согласно части 2 статьи 34 Закона № 44‑ФЗ цена для договора энергоснабжения является существенным условием и при его заключении должна быть твердой и определяться на весь срок исполнения такого договора. Исключение составляют случаи, установленные постановлением Правительства РФ от 13 января 2014 года № 19 «Об установлении случаев, в которых при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта». Заключение договора энергоснабжения к ним не относится.
Гарантирующие поставщики не согласны с нашими заказчиками и отказываются заключать новые договоры электроснабжения. В качестве обоснования отказа ими приводится пункт 40 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 года № 442 (далее — Основные положения), согласно которому для договора энергоснабжения цена и количество поставляемой электроэнергии (объем покупки) не являются существенными условиями. По общему правилу договор энергоснабжения, заключаемый с поставщиком, должен содержать порядок определения объема покупки электроэнергии за расчетный период (календарный месяц) на основании данных показаний приборов ее учета или с применением расчетных способов, а также порядок определения стоимости электроэнергии, поставленной абоненту за расчетный период. В соответствии со статьями 541, 544 Гражданского кодекса и пунктом 82 Основных положений абонент по договору энергоснабжения оплачивает фактически потребленное количество электроэнергии. Потребление определенного количества электроэнергии в течение срока действия договора само по себе не приводит к прекращению договорных обязательств.
Гарантирующие поставщики также ссылаются на судебную практику. В постановлениях арбитражных судов отмечается, что Закон № 44‑ФЗ не регламентирует особенности условий продажи такого специфического товара, как электрическая энергия, не разрешает вопросы определения ее количества и формирования цены на этот товар. В Обзоре судебной практики Верховного суда РФ № 3 (2016), утвержденном Президиумом Верховного суда РФ 19 октября 2016 года, изложена правовая позиция о соотношении норм Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35‑ФЗ «Об электроэнергетике» и Закона № 44‑ФЗ, из которой следует, что нормы Закона № 35‑ФЗ носят специальный характер по отношению к Закону № 44‑ФЗ.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что нормы, изложенные в Федеральном законе № 35‑ФЗ, не учитывают и не регулируют вопросы статуса субъектов этих правоотношений, тогда как в Законе № 44‑ФЗ эти вопросы урегулированы. Поэтому, исходя из статуса заказчика услуг и специального порядка оформления правоотношений с его участниками, применение к таким контрактам норм Закона № 44‑ФЗ является обоснованным[4]. Кроме того, в упомянутом выше письме Минэкономразвития России от 17 августа 2015 года № Д28и-2478 было отмечено, что на федеральном уровне прорабатывается вопрос о внесении изменений в законодательство в сфере закупок в части установления возможности заключения контрактов на поставку электроэнергии по единым расценкам в пределах максимальной цены контракта, однако до настоящего момента такие корректировки не внесены.
Для разрешения спорной ситуации мы обратились в Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, которое в свою очередь направило запросы в Федеральную антимонопольную службу и Минэкономразвития России.
Проблема 2
Проблема с применением норм права возникает и еще в одном случае. Правомерно ли устанавливать условиями контракта дату начала его действия, которая предшествует дате его заключения? Например, если контракт заключен 15 января 2017 года, а срок его действия — с 1 января 2017 года. Какие нормы в данном случае приоритетны — нормы Гражданского кодекса или положения Закона № 44‑ФЗ?
Согласно пункту 2 статьи 425 ГК РФ стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений.
Однако согласно пункту 3 статьи 3 Закона № 44‑ФЗ закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В соответствии с пунктом 2 этой же статьи определение поставщика начинается с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных (муниципальных) нужд либо в установленных Законом № 44‑ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается заключением контракта.
Таким образом, применение вышеуказанных норм гражданского законодательства к отношениям, регулируемым Законом № 44‑ФЗ, на наш взгляд, недопустимо. Срок действия контракта указывается в сведениях о контракте, включаемых в реестр контрактов, которые являются объектом контроля в сфере закупок в соответствии с частью 5 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ. В связи с этим полагаем, что правоотношения по государственному контракту не могут распространяться на период, предшествующий дате его заключения. По данной проблеме мы надеемся получить разъяснения Минфина России и Минэкономразвития России.
Проблема 3
Кроме того, существуют проблемы применения Бюджетного кодекса РФ при исполнении постановлений контрольных органов о наложении административных штрафов.
В соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ, муниципальных образований исполняют судебные акты по денежным обязательствам государственных учреждений (казенные, бюджетные, автономные) по исполнительным документам. В силу статьи 12 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229‑ФЗ «Об исполнительном производстве» к исполнительным документам относятся в том числе: исполнительные листы, судебные приказы, судебные акты по делам об административных правонарушениях, постановления контрольных органов о наложении административных штрафов. Однако порядок исполнения административных штрафов в случае отказа государственного учреждения от добровольного их исполнения в законодательстве не предусмотрен. В связи с этим на практике возникают трудности с исполнением указанных постановлений, поэтому существует необходимость законодательного урегулирования данного вопроса.
От редакции
Мы просим читателей журнала высказать свое мнение по поводу правомерности позиции госзаказчика, инициирующего расторжение договоров энергоснабжения, не обеспеченных лимитами бюджетных обязательств до окончания срока их действия, и заключение новых договоров на период, обеспеченный лимитами бюджетных обязательств.
[1] Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 года № 1367 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44‑ФЗ „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“».
[2] Приказ Министерства финансов Пензенской области от 9 января 2017 года № 2 «О Порядке взаимодействия при осуществлении контроля Министерства финансов Пензенской области с субъектами контроля, указанными в пункте 4 Правил осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.12.2015 № 1367».
[3] Постановление Правительства РФ от 20 марта 2017 года № 315 «О внесении изменений в Правила осуществления контроля, предусмотренного частью 5
статьи 99 Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“».
[4] Постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13 февраля 2015 года № Ф04-15037/2014, от 26 августа 2016 года № Ф04-3030/2016.
