Как минимизировать субъективный фактор в работе контролеров? Как преодолеть разрозненность и превратить набор территориальных органов в стройную систему? И главное: как привести эту систему к новой целевой парадигме? Об актуальных задачах и отдаленных планах службы госфинконтроля рассказывает заместитель руководителя Федерального казначейства Александр Юрьевич ДЕМИДОВ.
— Александр Юрьевич, с февраля прошлого года Федеральному казначейству переданы функции упраздненного Росфиннадзора. То есть контроль в финансово-бюджетной сфере и сфере контрактных отношений казначейство осуществляет уже больше года. Как при этом изменились механизмы контроля? Уменьшилась ли нагрузка на объект контроля? Что можно сказать о повышении результативности одной проверки и об их общем количестве?
— В прошлом году объем контрольных мероприятий был немного ниже, чем обычно, что объясняется переходным периодом. В 2017 году мы полностью вышли на штатный режим и проводим такое же количество контрольных мероприятий, как и ранее.
Теперь о тех изменениях, которые произошли в самих контрольных мероприятиях. Мы разработали стандарты внутренней организации контрольной деятельности, которые типизировали работу территориальных органов ФК (а они, напомню, имеются во всех 85 субъектах РФ). Считаем это важным событием, потому что теперь все процессы (планирования, организации, проведения контрольных мероприятий, подготовки отчетов, актов и прочее) оформляются всеми нашими коллегами в едином формате.
Другой серьезной новацией можно считать создание Контрольной комиссии Федерального казначейства, которая действует с прошлого года в целях объективного рассмотрения результатов контрольных мероприятий. Для чего она нужна? Все наши контролеры, разумеется, компетентные и подготовленные специалисты. Но при вынесении заключения они все же исходят из своих внутренних убеждений, их позиция субъективна. Как и позиция объекта контроля. Зачастую взгляды этих двух сторон не совпадают: проверяющие и проверяемые могут по-разному трактовать тот или иной факт.
На заседаниях Контрольной комиссии происходит обсуждение спорных случаев, и в результате взвешивания аргументов сторон часть проблемных вопросов снимается. Нередко мы идем навстречу объекту контроля: смягчаем или даже убираем из итогового документа записи о каких-то нарушениях. Потому что по результатам Контрольной комиссии готовятся процессуальные документы, предписания, представления и письма в соответствующие органы. То есть возникают последствия уже правового характера. Мы должны быть уверены в том, что не напрасно подвергаем людей таким серьезным испытаниям. Так что, по нашему мнению, создание Контрольной комиссии — важный шаг по совершенствованию системы.
— Не случайно в центральном аппарате ФК вы курируете как раз управление совершенствования госфинконтроля. Какая еще доработка необходима этой сфере, по вашему мнению?
— Наша главная цель — сделать контроль не только инструментом установления фактов нарушения и наказания нарушителя, но и инструментом управления; превратить внутренний госфинконтроль из механизма наказания в инструмент, обеспечивающий достижение результата. А для этого нужно создать такую систему, которая просто не позволяла бы объекту контроля совершать нарушения.
Для наглядности я всегда привожу такой пример: когда мы верифицируемся в какой-то программе, нам нужно совершить определенное количество операций. И пока ты не осуществишь тот или иной необходимый шаг, к следующему система тебя просто не допустит. Так должно быть и в сфере финконтроля: от начала планирования работы до получения результата должны быть созданы такие инструменты, при которых, пока ты не пройдешь верификацию, не выполнишь все необходимые процедуры, не убедишься, что все твои шаги соответствуют действующему законодательству, у тебя не будет возможности сделать следующий шаг.
В рамках этой главной цели существует много промежуточных задач. Об одной — разработке стандартов внутренней организации контрольной деятельности — я уже рассказал. Следующая — единый классификатор нарушений. В настоящее время контролеры зачастую формализуют нарушения законодательства, исходя из собственной фантазии. В результате, получая от них отчеты, мы видим большое число несводимых данных — похожих по сути, но отличных по форме. Учитывая огромный массив данных, который приходится обрабатывать при проведении аналитической работы, вы понимаете, насколько важно унифицировать эту деятельность.
Для чего еще нужен классификатор нарушений? На его основании мы сможем создать классификатор рисков (какие нарушения наиболее часто повторяются, какие имеют наиболее тяжелые последствия для государства и прочее) — это будет нашим следующим шагом на пути совершенствования системы финконтроля.
Классификатор рисков, в свою очередь, даст нам возможность заниматься риск-ориентированным планированием контрольной деятельности, то есть проверять не все подряд, а точечно, затрагивая только самые болевые точки. Что в конечном итоге позволит нам, во-первых, экономить государственные ресурсы, а во-вторых, делать больший охват рискоемких направлений.
— Внутренний контроль самого казначейства признан одним из самых эффективных в системе главных распорядителей средств федерального бюджета. Используете ли вы наработки внутреннего контроля при проведении государственного?
— Конечно. Финансовый контроль в целом складывается из двух больших частей: внешнего контроля, который осуществляют Счетная палата и контрольно-счетные органы на местах, и внутреннего государственного финансового контроля, который осуществляют Федеральное казначейство и контрольные органы в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Но есть еще и третий элемент, который входит в систему госфинконтроля опосредованно, — это внутренний финансовый контроль и финансовый аудит (или внутриведомственный контроль — мне больше нравится это название).
Периодичность проверок Федерального казначейства, как правило, один раз в два года. Частота плановых проверок Счетной палаты также не очень высока. В достаточно длительный промежуток времени между проверками могут произойти нарушения. Чтобы их исключить, должна существовать система внутреннего ведомственного контроля — как самый первый, базовый уровень. Наиболее эффективной является такая система, при которой обеспечение законности всех процедур, стандартов, отчетов осуществляется руками внутренних контролеров, внутренних аудиторов.
В настоящее время Минфин и Счетная палата России при участии Федерального казначейства проводят серьезную работу по уточнению полномочий и задач внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Считается, что внутренний финансовый контроль должен быть интегрирован в процессную деятельность. А внутренний аудит должен быть неким оценивающим элементом, контролером контролеров.
Но это далеко не все, что необходимо сделать. Нужно понимать, что финансовый контроль отвечает не на все вопросы, потому что занимается только проверкой того, как используются денежные средства. А в сегодняшней парадигме программно-целевого метода управления нам важно понимать другое: достигнута цель или нет. Ведь можно истратить деньги вполне законно, но результата не получить. А можно, наоборот, средства использовать не совсем законно, но достичь хорошего результата. Как разрешить эту дилемму? Как соблюсти баланс? Вот на эти вопросы мы сейчас и ищем ответы.
Нужно заниматься контролем не только финансовых потоков, но и функциональной деятельности, информационно-технологического направления, административной и кадровой работы. Потому что от всех этих факторов зависит выполнение поставленных перед организацией задач.
Практика показывает, что наиболее рискоемкими направлениями деятельности казначейства являются сфера закупок и финансово-хозяйственная деятельность. В то же время казначейство и само находится в зоне риска и не застраховано от незаконной закупки, нецелевого или необоснованного использования денежных средств. Несколько лет назад мы создали специализированное подразделение, которое занимается именно этими вопросами, — Центр обеспечения деятельности Федерального казначейства.
С этого года ему переданы полномочия получателя средств федерального бюджета от Федерального казначейства. И теперь этот центр полностью распоряжается нашими деньгами, оплачивает помещение, где мы работаем, обеспечивает материальными ценностями, услугами. За собой же мы оставили контроль наших территориальных органов и контроль за центром обеспечения деятельности. То есть мы создали такой конгломерат, который позволил нам вывести из сферы нашей деятельности очень рискоемкие финансово-хозяйственные операции и в то же время разделить финансовый контроль.
Внутриведомственный контроль, по нашему мнению, является ключевым, базовым, находится, так сказать, в основании пирамиды. Если здесь все правильно организовано, тогда и внешнему контролеру нет необходимости проверять все подряд, есть реперные точки. А самое главное, при четко выстроенной системе внутриведомственного контроля каждый законопослушный руководитель (а мы априори считаем всех именно такими) может сам вовремя выявить и устранить все нарушения.
— А какие изменения и дополнения, на ваш взгляд, требуется внести в законодательство по госфинконтролю для его совершенствования?
— Вопрос очень объемный. Конечно, изменения нужны. Потому что даже те, что уже произошли (передача полномочий Росфиннадзора Федеральному казначейству), носили преимущественно технический характер. А мы сейчас обсуждаем фундаментальные вещи. Разумеется, если изменится сама парадигма финконтроля (с механизма наказания на инструмент достижения результата), то неизбежно придется менять и часть норм в законодательстве.
У нас есть ряд конкретных предложений, которые находятся пока в дискуссионном формате. Например, сегодня за нарушение бюджетного или закупочного законодательства предусматривается штраф и дисквалификация. Причем, даже если нарушение на 100 рублей, штраф выпишут на 50 тысяч, ибо в данном случае размер (нарушения) не имеет значения. По нашему мнению, нужно сделать законодательство об административных правонарушениях более декриминализированным, ввести вариативность ответственности. Президент не раз говорил: для начала — предупредите, дайте объекту контроля шанс на исправление.
Кроме того, необходимо гармонизировать федеральное законодательство с тем, которое сегодня существует на уровне субъектов РФ. Именно на это в том числе направлена и деятельность Совета по внутреннему государственному финансовому контролю, который был создан под эгидой Федерального казначейства в прошлом году.
— Казначейское сопровождение крупных проектов признано эффективным методом непрерывного контроля. В этом году Президентом России рекомендовано и расширить периметр охвата казначейским сопровождением, и само сопровождение сделать более детальным. Появилась такая форма сопровождения, как расширенное казначейское сопровождение. Чем оно отличается от простого казначейского сопровождения и какой эффект может дать?
— Казначейское сопровождение — это такой вид деятельности, при котором в казначействе обслуживаются не только получатели средств бюджета, но и исполнители по госконтрактам, субсидиям, взносам. То есть в периметр казначейской работы заходят хозяйствующие субъекты, юридические лица.
Главный принцип — в том, что все счета исполнителей находятся в казначействе и расчеты производятся только после предоставления документов о том, что работа выполнена. Другими словами, средства находятся на счетах в казначействе до тех пор, пока в них не возникает потребность и пока эта потребность не подтверждена документально.
Введение казначейского сопровождения значительно ускорило процесс выполнения работ. Стало меньше посредников, потому что за посредничество казначейство деньги не перечисляет. А непосредственные исполнители стали стремиться быстрее выполнить работу, потому что только по ее завершении с ними производится окончательный расчет. Народно-хозяйственный эффект, по нашему мнению, получился высокий.
Однако случается, что даже такого казначейского сопровождения бывает недостаточно — по документам все прекрасно, а в поле как был бурьян на пустыре, так и растет. В таких случаях, чтобы существовала полная уверенность, что работа идет, может быть применено расширенное казначейское сопровождение. При нем недостаточно предоставить документы, подтверждающие выполненные работы, необходимо, чтобы казначей лично появился на объекте и убедился в факте выполнения работы, оказания услуги или поставки товаров. И только после этого будет произведена оплата.
— Александр Юрьевич, недавно у казначейства появилась и такая функция, как анализ осуществления бюджетных полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Как ведется эта работа?
— Данная функция пришла к нам вместе с полномочиями Службы финансово-бюджетного надзора. Формально это целая процедура, основанная на технологии запросов, направляемых в органы внутреннего госфинконтроля в субъектах РФ, ответы на которые должны быть подтверждены документально. Затем происходит их визуальный анализ: как выглядит этот орган внутреннего государственного финансового контроля, какой он (самостоятельный или в составе Минфина); каким положением это закреплено (постановлением, решением); какова его численность; сколько проверок было проведено?
Потом весь массив этой информации анализируется: результаты самоконтроля нашего объекта сравниваются с результатами нашей собственной контрольной деятельности. В заключение применяется система коэффициентов. И в итоге на основании всех этих данных мы формируем рейтинг, готовим письма, заключения, оценки и рекомендации, которые направляем в адрес всех наших объектов контроля.
— Из года в год на всевозможных встречах, связанных с обсуждением вопросов финансового контроля, поднимается проблема недостаточности взаимодействия различных контрольных органов. Изменилось ли что-то в настоящее время? Как Федеральное казначейство организует взаимодействие со Счетной палатой, Налоговой службой, Росфинмониторингом?
— Вопрос очень важный, а в последнее время он приобрел особо актуальное звучание. На персональном уровне у нас всегда были и есть очень хорошие отношения со всеми коллегами.
У каждого контрольно-надзорного органа имеется своя типовая программа проверок, свой классификатор нарушений, своя база данных. Каждый орган, осуществляя свои полномочия, нарабатывает определенный набор информации, которую предоставляет (а нередко и не предоставляет) другим только после определенного запроса. И зачастую все мы делаем одно и то же дело, проверяем одни и те же объекты, задаем одни и те же вопросы.
Президентом была поставлена задача: минимизировать дублирование полномочий. И сейчас Счетная палата активно занимается вопросом координации деятельности: каким образом соединить внешний и внутренний государственный финансовый контроль так, чтобы мы, с одной стороны, не оставляли нигде белых пятен, а с другой — не перегружали объекты контроля своим вниманием. К этой работе уже подключились Минфин России и Росфинмониторинг, большой интерес проявляет ФНС.
В прошлом году в рамках бюджетного мониторинга мы подписали регламент межведомственного взаимодействия Федерального казначейства, Финмониторинга и ФНС, где четко определили, какую информацию, в каком формате и кому мы предоставляем. Активно работаем в этом направлении с ФАС.
Последние год-два межведомственному взаимодействию стали уделять повышенное внимание. И сегодня межведомственные рабочие группы создаются уже на уровне администрации Президента России, аппаратов полномочных представителей. В них входят и прокуратура, и правоохранительные органы, и казначеи. Все поняли: без этого нельзя. Причем данное взаимодействие: а) должно носить перманентный характер; б) не должно нарушать интересов третьих лиц; в) должно быть автоматизировано (то есть у каждого должно быть понимание, в какой системе что находится, и право доступа к данным системам).
Я думаю, будущее за таким взаимодействием, потому что ни казначейство, какими бы полномочиями мы ни располагали, да и вообще ни один орган в одиночку не в состоянии обеспечить тот перманентный контроль, о котором мы говорили в самом начале — когда нарушения невозможны априори. Это может дать только настоящее и полное межведомственное взаимодействие.
Подготовила В. И. МААНДИ
