Елена Владимировна ДЕРГУНОВА, директор департамента финансов администрации городского округа город Сургут
Задача развития и совершенствования программно-целевых методов планирования и исполнения бюджета на уровне муниципального образования для города Сургута на протяжении ряда лет является ключевой. Практика формирования программ в городе реализуется с учетом особенностей бюджетного процесса начиная с 2007 года.
Опытом применения программно-целевых методов планирования бюджета мы уже делились на страницах журнала «Бюджет» в феврале 2014 года на этапе перехода к обозначенному на федеральном уровне программному формату бюджета. Прошло три года, многое изменилось в законодательстве, продолжалась системная работа и на местном уровне. Принят ряд организационных и управленческих мер, направленных на обеспечение дальнейшей всесторонней интеграции муниципальных программ в бюджетный процесс. Кардинально переработан порядок разработки, формирования и реализации муниципальных программ, упрощены регламентные процедуры их формирования, оптимизирована периодичность и состав отчетности об их исполнении.
Из-за несогласованности отдельных статей Бюджетного кодекса формат предусмотренных им распределений бюджетных ассигнований не позволял сформировать действительно программную ведомственную структуру расходов с распределением бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств и муниципальным программам. Поэтому в 2015 году на муниципальном уровне принято решение о формировании программной ведомственной структуры в качестве дополнительного приложения к решению о бюджете, которое зафиксировано в Положении о бюджетном процессе в городском округе город Сургут путем внесения в него соответствующей нормы (рисунок 1).
Следует отметить, что аналогичные изменения по формату ведомственной структуры планируется вводить на федеральном уровне, начиная с проекта бюджета на 2018 год и плановый период.
Для последовательного решения задачи совершенствования инструментов программного бюджетирования в конце 2016 года мы пересмотрели подходы к оценке эффективности реализации муниципальных программ. Как правило, такая оценка базируется на анализе степени достижения целевых показателей результатов программ и уровня исполнения объема бюджетных ассигнований на их реализацию. Однако объективность ее невысока, поскольку целевые показатели в основном носят агрегированный и обобщенный характер и зачастую достаточно опосредованно увязаны с объемом затраченных на их достижение бюджетных ассигнований. Особенностью муниципальных программ города Сургута является то, что для каждого мероприятия установлены свои измеримые показатели результатов их реализации. Эта идея и положена в основу новой методики оценки, использующей сопоставление уровня исполнения объема бюджетных ассигнований на реализацию каждого мероприятия муниципальной программы и степени достижения характеризующих данное мероприятие показателей. Кроме того, пересмотрена интерпретационная шкала оценок, выработан единый подход, обеспечивающий универсальность оценки всех составляющих направлений опеки.
Исключено и ранее применявшееся ранжирование муниципальных программ по уровню эффективности, так как они несопоставимы по значимости решаемых посредством них вопросов местного значения, числу мероприятий и показателей, глобальности поставленных целей и иным характеристикам.
Направления оценки
Новая методика апробирована при оценке эффективности реализации муниципальных программ за 2016 год (рисунок 2), которая была произведена по следующим направлениям:
1) определен уровень выполнения целевых показателей, то есть направленных на достижение цели муниципальной программы;
2) оценена степень выполнения мероприятий муниципальных программ;
3) определен уровень качества муниципальных услуг (работ), расходы на которые предусмотрены муниципальными программами; несоответствия муниципальных услуг и работ установленным стандартам качества не выявлено;
4) определен уровень экономической эффективности муниципальных программ, характеризующий степень достижения их показателей в увязке с уровнем исполнения бюджетных ассигнований на их реализацию.
По результатам оценки итоговый расчетный уровень эффективности оценен как высокий по 27 из 31 муниципальной программы, реализуемой на территории города в 2016 году (87% от общего количества), по двум программам — как достаточный и по двум — как низкий (рисунок 3).
С целью сохранения и повышения достигнутого уровня эффективности муниципальных программ были сформированы соответствующие рекомендации по всем таким программам, на основании которых ответственными исполнителями утверждены планы мероприятий по решению выявленных проблем. Сводный доклад по итогам оценки размещен на официальном портале администрации города. Сводный годовой доклад о ходе реализации Стратегии социально-экономического развития Сургута на период до 2030 года и об оценке эффективности исполнения муниципальных программ за 2016 год рассмотрен на заседании Совета при главе города по организации стратегического управления в муниципалитете.
Цель — целевые показатели
Безусловно, не все задачи решены, в ближайшей перспективе усилия будут направлены на повышение качества непосредственно самих муниципальных программ и объективности показателей их результатов. На сегодняшний день показатели муниципальных программ выводятся их администраторами самостоятельно, общие подходы к их формированию отсутствуют. Зачастую эти показатели неинформативны, они не позволяют реально оценить достижение запланированных результатов реализации муниципальной политики в соответствующих сферах. Отдельные из них имеют заранее очевидную динамику, не зависящую от качества и эффективности реализации муниципальной программы.
Поэтому в настоящее время организована работа по подготовке перечня целевых показателей, подлежащих обязательному отражению в муниципальных программах. В него будут включены показатели, установленные указами Президента РФ, дорожными картами правительства автономного округа и муниципального образования, а также предусмотренные Стратегией социально-экономического развития города Сургута до 2030 года. Наличие такого перечня позволит стандартизировать показатели, обеспечить комплексный системный подход к определению целевых ориентиров муниципальных программ с учетом задач, поставленных на различных уровнях власти. Также благодаря перечню удастся увязать между собой показатели, отраженные в различных документах стратегического планирования. Особое внимание планируется уделить вопросу обоснованности выделения части этих показателей в состав целевых, отражаемых в отдельном приложении к решению Думы города о бюджете. Данный перечень планируется применить уже при подготовке проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в муниципальные программы в рамках формирования проекта бюджета города на 2018 год и плановый период
Вторым является разработка системы критериев оценки деятельности администраторов муниципальных программ. Интегральная оценка данных критериев будет использоваться в ходе оценки эффективности муниципальных программ в целях ранжирования (выстраивания рейтинга) администраторов муниципальных программ по результатам их непосредственной работы. Применение данного подхода позволит не только внедрить новые мотивационные механизмы и повысить качество самих программных документов, но и обеспечить дополнительный стимул к повышению уровня исполнительской дисциплины по соблюдению регламентных процедур формирования и исполнения муниципальных программ. Использование данных критериев предполагается при оценке эффективности муниципальных программ за 2017 год.
В завершение необходимо отметить, что перечень описанных в настоящей статье задач не является закрытым. И хотя совершенствование инструментов программного бюджетирования осуществляется непрерывно с учетом результатов практической реализации и новаций законодательства, но комплексный системный подход муниципалитета в данном направлении позволит обеспечить решение задач, направленных на дальнейшее совершенствование упомянутых в статье процессов.
