Минэкономразвития России включило оценку регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов в число приоритетных направлений работы на 2017 год. О том, как Торгово-промышленная палата Российской Федерации участвует в этой деятельности, какие законотворческие инициативы находятся в фокусе ее внимания и что удается сделать для защиты интересов бизнес-сообщества, рассказывает вице-президент ТПП РФ Дмитрий Николаевич КУРОЧКИН.
— Дмитрий Николаевич, относится ли ОРВ к первоочередным задачам Торгово-промышленной палаты РФ?
— ТПП России всегда считала и продолжает считать ОРВ одним из важнейших направлений своей работы. Несколько лет назад, по итогам трехлетнего опыта деятельности по данному направлению, мы оценили ОРВ как реально работающий механизм, позволяющий исключить обременительные для бизнеса положения на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов.
Напомню, Соглашение о взаимодействии между Минэкономразвития России и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества (ТПП РФ, РСПП, «Деловая Россия» и «Опора России»), было подписано в феврале 2011 года. С тех пор количество разрабатываемых и подлежащих оценке регулирующего воздействия актов постоянно растет. Одновременно с этим набирает обороты и работа ТПП РФ по данному направлению. Показательны цифры: в 2011 году в ТПП России в рамках ОРВ рассмотрено 429 проектов, в 2016 году — уже 1603.
Мы рассматриваем ОРВ как неотъемлемый элемент участия бизнес-сообщества в нормотворческом процессе. Это инструмент, который позволяет получить экспертную реакцию бизнеса по возможным последствиям предлагаемого регулирования и на самой ранней стадии подготовки документа включить «пресекательный» механизм.
— Всегда ли удается остановить «опасные» для бизнеса нормотворческие инициативы, используя ресурсы ОРВ?
— Мы высоко оцениваем коэффициент влияния нашей работы на нормотворческий процесс в рамках ОРВ. Например, в 2016 году из 188 замечаний ТПП России, направленных разработчикам, 83 были учтены. Подчеркну, что неучтенные в рамках ОРВ предложения — это для нас вовсе не погибшие инициативы, а материал для дальнейшей работы, в том числе через иные инструменты палаты.
ОРВ для ТПП — это элемент системного влияния на нормотворческий процесс. В арсенале Торгово-промышленной палаты Российской Федерации имеются механизмы лоббирования интересов бизнеса через работу с органами исполнительной и законодательной власти. Мы присутствуем в общественных советах и иных координационных и консультативных образованиях при министерствах и ведомствах, работаем в постоянном контакте с комитетами Госдумы РФ. Участвуя в формировании приоритетных планов работы органов власти, стратегических документов, мы всегда держим в уме системные предложения бизнеса, которые по тем или иным причинам остались неучтенными в рамках ОРВ, прилагаем усилия, чтобы дать им ход.
ОРВ — это также удобный источник информации о готовящихся предложениях, позволяющий узнавать первыми о новых предложениях. Это и площадка для продвижения экспертного потенциала, и инструмент повышения квалификации экспертов, занятых в нормотворческом процессе. Кстати, сама процедура оценки регулирующего воздействия «зашита» в удобные интерактивные форматы, представленные на официальном портале ОРВ, что немаловажно в век цифровых технологий.
— Недавно председатель Государственной думы Вячеслав Викторович Володин заявил, что оценку регулирующего воздействия со стороны Минэкономразвития России будут получать и законопроекты по развитию цифровой экономики. Как ТПП России относится к расширению сферы применения ОРВ?
— Положительно. Электронные сервисы, электронные деньги охватывают многие аспекты нашей жизни. Нормативное регулирование должно строиться с учетом позиции бизнеса таким образом, чтобы не тормозить развитие цифровой трансформации экономики.
ТПП России также выступила за распространение ОРВ на поправки депутатов Государственной думы ко второму чтению законопроектов в сфере предпринимательской деятельности. Распространение ОРВ на депутатские законопроекты в органах законодательной власти — очень важное решение. Сегодня инструментами ОРВ охвачены лишь акты, разрабатываемые в органах исполнительной власти, в то время как количество законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации в период работы Госдумы шестого созыва, например, составило чуть больше 18 процентов от общего числа.
Отмечу интересный факт: в значительной части регионов в опережение федеральной практики уже сложился опыт проведения ОРВ в законодательных органах. Согласно докладу Минэкономразвития России, подготовленному по итогам 2016 года, в 40 регионах проводится ОРВ проектов актов, разработанных представительным органом.
— Процедура ОРВ действует не только на федеральном уровне, но и на региональном (с 1 января 2014 года) и муниципальном (с 1 января 2015 года). Задействованы ли торгово-промышленные палаты субъектов РФ и муниципалитетов в этой работе?
— В эту работу вовлечена вся система ТПП России: наши членские организации, территориальные торгово-промышленные палаты (региональные и муниципальные), отраслевые ассоциации и объединения, комитеты и советы ТПП РФ.
Что касается именно региональных палат, то их настройку на организацию работы по ОРВ мы начали еще в 2013 году. Сегодня в эту деятельность включена практически вся система ТПП РФ. Мы прослеживаем четко выраженную взаимосвязь между местом региона в рейтинге качества ОРВ в субъектах Российской Федерации (рейтинг готовит Минэкономразвития России) и степенью вовлеченности в этот процесс ТПП в регионе. Так, к регионам-лидерам относятся Ульяновская, Томская, Новосибирская, Калужская области.
Благодаря нашему присутствию во всех субъектах РФ, мы можем оценивать законопроекты не только из Москвы, но и с учетом мнений разных регионов и муниципальных образований. Именно такой системный подход позволяет нам давать отпор всем вредным для бизнеса инициативам: и громким — хорошо освещаемым в СМИ, и тихим — узкоспециальным проектам.
— Можете назвать успешные примеры такого отпора?
— Примеров много. Приведу лишь некоторые. Вот, скажем, относительно проекта федерального закона о введении курортного сбора. Подключив к его обсуждению торгово-промышленные палаты регионов, на которые планировалось распространить нововведения, а также комитет ТПП РФ по предпринимательству в сфере туризма, мы получили такой отклик: принятие законопроекта может привести к росту стоимости отдыха на 25 процентов, обрушить спрос и усугубить ситуацию в сфере туриндустрии. Наши эксперты представили данные, что предлагаемый размер курортного сбора завышен. Он сравним с размером аналогичного сбора в курортных городах Италии. Притом что развитие курортной инфраструктуры в представленных регионах России и курортных регионах Италии, а также уровень доходов отдыхающих существенно различаются. По итогам состоявшегося в Минэкономразвития России рабочего совещания представители разработчика заявили, что готовы учесть вышеизложенные замечания при доработке проекта.
Есть последствия, которые могут просчитать только эксперты, непосредственно занятые в производственных процессах. Так, рассматривая проект приказа Минздрава России, предполагающий установление единых принципов проведения ежедневных медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах, мы выяснили, что при точном соблюдении предлагаемого порядка продолжительность медосмотра составит, согласно оценкам предприятий, подтвержденным актами проведения хронометража, от 6 до 14 часов (в расчете на одного медицинского работника). Таким образом, для проведения обследования всех работников в разумный срок работодателю потребуется привлечь от 12 до 30 человек медицинского персонала. Эти цифры и доводы были учтены Минэкономразвития России. Итог — отрицательное заключение на проект нормативного правового акта.
— Вы привели два примера. Один касается проекта федерального закона, другой — акта подзаконного характера. А какие инициативы получают наибольшее количество нареканий?
— Неразумные. Но если серьезно, то больше всего замечаний ТПП РФ — 37 процентов — приходится на ведомственные акты, поровну — по 30 процентов — набирают проекты федеральных законов и постановлений Правительства РФ.
Иногда кажется, что негативные последствия для бизнеса кроются в регулировании на уровне законов. Но благодаря экспертным оценкам бизнеса мы видим, что самые серьезные угрозы зачастую представляют ведомственные акты или даже отдельные слова или словосочетания.
Так, например, проект приказа Минфина России об утверждении порядка идентификации драгоценных камней предписывал, что при идентификации ввозимых и вывозимых драгоценных камней их диагностика осуществляется выборочно в объеме не менее десяти процентов от массы камней, представленных для проведения государственного контроля. В словосочетании «не менее десяти процентов» крылась вероятность проведения диагностики вплоть до ста процентов драгоценных камней, представленных для проведения госконтроля.
Вместе с тем компании, зарегистрированные в иных юрисдикциях, имеют возможность прохождения таможенно-контрольных процедур в течение нескольких часов. Учитывая условия международной конкуренции, комитет ТПП РФ по поддержке предпринимательства в сфере добычи, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней посчитал целесообразным предложить сокращение сроков проведения выборочной диагностики драгоценных камней в рамках идентификации до одного рабочего дня. Итог — отрицательное заключение Минэкономразвития России на проект приказа.
— В какие ведомства вы обычно направляете свои замечания?
— Пятерку лидеров — разработчиков федерального уровня, в чей адрес ТПП России направляет замечания, составляют Минфин, Минэкономразвития, Минтранс, Минприроды и Минтруд России.
— Каким вы видите будущее работы по оценке регулирующего воздействия?
— Мы планируем развивать данное направление, находясь в плотном взаимодействии с Минэкономразвития России, с одной стороны, и с экспертным сообществом системы ТПП РФ, с другой.
Мы будем встраиваться в реализацию основных задач на 2017 год, которые ставит Минэкономразвития России. Это и внедрение механизма оценки фактического воздействия действующих нормативных правовых актов, и развитие института ОРВ на региональном и муниципальном уровнях, и разработка комплекса предложений по распространению ОРВ на проекты федеральных законов, подготовленных всеми субъектами законодательной инициативы.
Напомню, что постановлением Правительства РФ от 30 июня 2016 года № 613 в состав оценки проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия (это около 150 актов в год) включен анализ влияния социально-экономических последствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП-тест). Мы будем всячески содействовать внедрению этого инструмента, ведь он нацелен на выявление издержек и выгод для МСП от предлагаемого регулирования.
Совершенно очевидно, что для выполнения одних и тех же требований микропредприятию и крупному бизнесу понадобятся разные вложения. В идеале МСП-тест должен быть инструментом, позволяющим сгладить диспропорции в нагрузке предлагаемого регулирования за счет выработки специальных мер для МСП — мораториев, переходных периодов, льгот, субсидий, специальных режимов и прочих. Если МСП-тест заработает так, как он задуман, это станет значимым шагом реализации принципа стратегии развития МСП до 2030 года «Малый бизнес — прежде всего».
ОРВ — это экспертная площадка. За каждым предложением и замечанием стоит конкретный эксперт. Не случайно на официальном сайте Минэкономразвития России есть раздел «ОРВ в лицах».
Мы также считаем крайне важным обеспечивать обратную связь, выстраивать работу таким образом, чтобы бизнес видел результаты своей экспертной работы. Поэтому уже с 2016 года ТПП России на своем официальном портале публикует дайджест ОРВ, представляющий обзор деятельности системы ТПП России по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.
Подготовила В. И. МААНДИ
