Сергей Владимирович СКРЯБИН, заместитель главы администрации Тоцкого района по финансовым и экономическим вопросам — руководитель финансового отдела
В Тоцком районе (Оренбургская область) разработаны механизмы оценки потребности в муниципальных услугах и стандарты качества их предоставления. В целях повышения качества планирования кассовых расходов внедрен показатель эффективности работы главных распорядителей средств районного бюджета. Используется собственная методика распределения межбюджетных трансфертов среди поселений.
Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне. Муниципальная услуга является базовым элементом, клеткой муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.
Вместе с тем в российском законодательстве отсутствуют четко определенные стандарты государственных (муниципальных) услуг, единые регламентированные нормы и требования к структуре и компонентам стандарта на услугу. При этом повышение качества и уровня жизни граждан определяется как основная стратегическая цель государственной политики Российской Федерации на протяжении последних пяти лет. И особое внимание в рамках реализации стратегической позиции государства уделяется именно повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг. Поэтому оценка эффективности, результативности оказания отдельных муниципальных услуг — важная задача.
Оценка потребности в услугах
При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать вопрос, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результативность определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его достижение (то есть оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления осуществлять выбор приоритетов.
В рамках этой работы мы создали механизмы оценки потребности в муниципальных услугах и разработали стандарты качества их предоставления. Утвержден Порядок проведения ежегодной оценки потребности в оказании муниципальными учреждениями Тоцкого района муниципальных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов районного бюджета. Документ создан в целях повышения доступности и качества муниципальных услуг, своевременного и полного финансового обеспечения их оказания с учетом востребованности данных услуг со стороны потребителей.
Порядок распространяется на муниципальные услуги, оказываемые муниципальными учреждениями Тоцкого района в рамках выполнения ими муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг. Для проведения оценки используются:
фактические данные об объемах оказания муниципальных услуг в натуральном выражении;
фактические данные об объемах финансового обеспечения оказания муниципальных услуг за счет средств районного бюджета и иных источников;
результаты проведенных исследований, направленных на определение востребованности (спроса) со стороны потребителей муниципальных услуг;
результаты оценки эффективности реализации муниципальных программ Тоцкого района, в рамках которых оказываются муниципальные услуги.
Оценка проводится на срок, соответствующий сроку формирования районного бюджета. Проводят ее структурные подразделения администрации Тоцкого района в два этапа. На первом этапе делается прогнозная оценка потребности, результаты которой органы исполнительной власти района представляют в финансовый отдел администрации муниципалитета ежегодно, не позднее 1 августа. На втором — уточненная оценка потребности, результаты представляют в финотдел не позднее 15 октября.
Свод результатов оценки потребности формирует финансовый отдел и размещает на официальном сайте администрации Тоцкого района. Не позднее 1 сентября — прогнозная оценка потребности, не позднее 15 ноября — уточненная оценка потребности.
Результаты оценки используют структурные подразделения администрации района при формировании муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг, внесении изменений в муниципальные программы, подготовке обоснований бюджетных ассигнований. А также финансовый отдел администрации при формировании проекта районного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, при рассмотрении проектов изменений в муниципальные программы.
Кассовый план
При ухудшении условий функционирования экономики и снижении доходов бюджета проблема несбалансированности бюджета становится угрозой выполнения обязательств муниципальным образованием. Для ее преодоления применяются все методы мобилизации доходов и оптимизации использования бюджетных средств, направленные на обеспечение баланса. Когда возможности привлечения традиционных доходных источников (налоги, сборы, отчисления) и сокращения расходов исчерпаны, на покрытие дефицита бюджета могут быть направлены заемные средства. Постановлением главы администрации Тоцкого района от 15 июня 2009 года утверждена методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года и порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Для повышения эффективности управления средствами районного бюджета внедрен порядок составления и ведения кассового плана. В результате ведения детального кассового плана появилась стойкая тенденция к формированию более точных и достоверных кассовых прогнозов, минимизации остатков средств на счетах учреждений, необходимых для выполнения задания. В ходе операций по управлению остатками на едином счете для эффективного их использования при финансировании первоочередных расходов привлекались временно свободные остатки средств на лицевых счетах неучастников бюджетного процесса.
Многочисленные изменения кассового плана свидетельствуют о недостаточном качестве планирования главными распорядителями бюджетных средств. В целях повышения качества планирования кассовых расходов внедрен показатель эффективности работы главных распорядителей, а именно количество изменений, вносимых ими в кассовый план.
Оценка качества финансового менеджмента ГРБС
Финансовый менеджмент главных распорядителей бюджетных средств охватывает все стадии бюджетного процесса: составление и рассмотрение проектов бюджетов, утверждение и исполнение бюджетов, контроль исполнения бюджета, бюджетный учет, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. То есть финансовый менеджмент ГРБС — это набор процедур, обеспечивающих реализацию бюджетного процесса. Целью финансового менеджмента является результативность и эффективность управления ограниченными финансовыми ресурсами.
Для оценки качества управления финансами главных распорядителей средств районного бюджета мы разработали механизмы, которые утверждены постановлением администрации Тоцкого района от 23 марта 2017 года «Об утверждении методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств районного бюджета». Оценка качества проводится ежегодно, раздельно по следующим группам: первая группа — главные распорядители, имеющие подведомственные учреждения; вторая группа — главные распорядители, не имеющие подведомственные учреждения.
До 1 апреля текущего года ГРБС представляют в финансовый отдел администрации района показатели оценки качества за отчетный финансовый год одновременно с расчетами. Эти показатели, подтверждающие наличие нормативных правовых актов, представляются в финансовый отдел одновременно с копиями соответствующих нормативных правовых актов. Показатели оценки качества, подтверждающие раскрытие информации о деятельности ГРБС и подведомственных ему муниципальных учреждений, представляются в финансовый отдел одновременно со ссылками на страницы официальных сайтов, на которых размещена соответствующая информация.
Финансовый отдел до 15 апреля текущего года проводит оценку качества финансового менеджмента по каждому показателю и каждому ГРБС. Оценка каждого показателя оценочных таблиц проводится по шкале от 0 до 5 баллов. Итоговая оценка качества определяется как сумма баллов по всем показателям. На основании итоговой балльной оценки качества финансового менеджмента формируется ежегодный рейтинг ГРБС. Результаты мониторинга оценки качества финансового менеджмента ГРБС размещаются на официальном сайте администрации Тоцкого района.
При проведении анализа показателей финансового менеджмента ГРБС Тоцкого района за 2015 и 2016 годы видно, что динамика показателей качества растет. Средний процент достижения максимальной итоговой оценки в 2016 году находится на уровне 86,6%, что выше показателя 2015 года на 18,4%.
Проектное управление
В 2017 году мы приступили к внедрению проектного управления при формировании и реализации муниципальных программ. Была разработана нормативно-правовая база, определен механизм реализации проектов, полномочия его исполнителей. Сформирован состав проектного офиса, обеспечивающего методологическое сопровождение и развитие проектного управления. Внесены изменения в порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ Тоцкого района. Закреплены правовые основания для внедрения проектного управления при формировании и реализации муниципальных программ — отдельно выделены мероприятия программ, которые будут реализовываться в форме приоритетных проектов. Тоцкий район вошел в состав десяти лучших муниципалитетов Оренбургской области, выигравших конкурс управленческих команд, и участвовал в реализации образовательной программы прорывного развития муниципальных образований региона, развивая культуру постоянного обучения как ключевого фактора повышения управленческого мастерства.
Нами сформирован проект «Вовлечение жителей муниципальных образований Тоцкого района в процесс выбора и реализации проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах — “Народный бюджет”». Он реализуется с целью привлечения населения к участию в решении вопросов социально-экономического развития района, формирования у жителей активной жизненной позиции, предоставления возможности широкого обсуждения проблем, повышения информационной открытости деятельности органов местного самоуправления. В 2017 году в нем приняли участие три муниципальных образования района. В результате осуществления проектов было огорожено кладбище в поселке Первое Мая, отремонтирована дорога по улице Молодежной в поселке Суворовском, установлены спортивные площадки для детей в поселке Пристанционном. На осуществление этих проектов из районного бюджета выделено 300 тысяч рублей, по 100 тысяч рублей на каждый проект.
В 2018 году работа по развитию проектного управления будет продолжена. К реализации предлагается три приоритетных проекта: «Безопасные и качественные дороги», «Вовлечение жителей муниципальных образований Тоцкого района в процесс выбора и реализации проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах — “Народный бюджет”», «Ремонт спортивных залов в сельских школах». Суммарная стоимость проектов составит 10,5 миллиона рублей.
Распределение межбюджетных трансфертов среди поселений
Финансовый отдел администрации Тоцкого района разработал и внедрил методику распределения межбюджетных трансфертов среди поселений. Был утвержден соответствующий порядок, который закрепил перечень межбюджетных трансфертов и условия их предоставления. Также была разработана и принята методика расчета дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, за исключением дотаций, предоставляемых за счет субвенций на эти цели из областного бюджета, и методика расчета дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемых за счет субвенций из областного бюджета.
Методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений включает в себя следующие этапы:
1) расчет бюджетной обеспеченности поселений Тоцкого района;
2) расчет уровня бюджетной обеспеченности, соответствующего среднему уровню расходных обязательств поселений Тоцкого района в планируемом году;
3) расчет объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселения на одного жителя;
4) расчет объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселения.
Бюджетная обеспеченность поселения рассчитывается исходя из налогового потенциала конкретного поселения, общего налогового потенциала по всем поселениям района, численности жителей конкретного поселения и всех жителей района. Расчет налогового потенциала поселения производится по репрезентативной системе налогов в разрезе отдельных видов налогов, а также в разрезе налоговых ставок по земельному налогу и налогу на имущество. Мы исходим из показателей, характеризующих базу для расчета налогового потенциала, прогноза поступлений конкретного налога с территорий всех поселений, входящих в состав Тоцкого района, в консолидированный бюджет Оренбургской области и норматива отчислений от данного налога в бюджеты поселений.
При расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений используется корректирующий коэффициент, учитывающий численность жителей, проживающих в j-м поселении, по отношению к общей численности населения Тоцкого района. Корректирующий коэффициент определяется следующим образом:
1) для поселений, численность населения которых в общей численности муниципального района составляет менее 30%, корректирующий коэффициент равен 1,0;
2) для поселений, численность населения которых в общей численности муниципального района составляет от 30 до 35% (включительно), корректирующий коэффициент равен 0,8;
3) для поселений, численность населения которых в общей численности муниципального района составляет от 35 до 40% (включительно), корректирующий коэффициент равен 0,4;
4) для поселений, численность населения которых в общей численности муниципального района составляет более 40%, корректирующий коэффициент равен 0.
Применение данного коэффициента позволило нам более рационально и эффективно распределять фонд финансовой поддержки поселений. Например, на территории Тоцкого района находится муниципальное образование Зареченский сельсовет. Численность жителей данного поселения составляет 43,5% от общей численности жителей района. Доля собственных доходов поселения составляет 56,6% от собственных доходов всех поселений района. Так как сельский совет находится на территории, где расположены воинские части, то у него отсутствуют объекты, находящиеся в муниципальной собственности, в том числе земля. У муниципального образования практически отсутствует потребность в расходах на выполнение полномочий, обозначенных в Законе № 131 ФЗ. В то же время в случае выделения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности Зареченскому сельсовету, а это более 23 миллионов рублей, у других муниципальных образований Тоцкого района возникает значительный дефицит в средствах на выполнение полномочий поселений.
Кроме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, муниципальные образования района получают дотацию на сбалансированность. Методика распределения дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов сельских поселений для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения утверждается в решении Совета депутатов о районном бюджете.
