Олег Владимирович АСМУС, генеральный директор АНО «Центр стратегических исследований Ульяновской области»
Предмет нашего обсуждения — экономическая безопасность. В статье расскажем об опыте Ульяновской области по выстраиванию системы экономического оздоровления муниципалитетов.
В мае 2017 года Президент РФ В. В. Путин подписал указ «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», утвердивший основные показатели, по которым можно судить о степени обеспечения экономической безопасности России. Вопрос обеспечения необходимого уровня экономической безопасности страны и регионов сегодня можно отнести к наиболее актуальным вопросам. Подтверждением этому служит тот факт, что в последнее время повестки регулярных заседаний Совета безопасности РФ посвящены именно проблематике экономической безопасности государства.
В Ульяновской области данной теме также уделяется пристальное внимание, и можно сказать, что мы сработали на опережение. На сегодняшний день у нас не только утвержден перечень основных показателей экономической безопасности, но и проделана большая работа по нормативному закреплению деятельности правительства области в плане обеспечения экономической безопасности на региональном и муниципальном уровнях.
Экономическая безопасность: муниципалитеты в приоритете
Мы проводим серьезную работу с муниципальными образованиями в плане обеспечения на их территории необходимого уровня экономической безопасности. Следует отметить, что поскольку у Ульяновской области сложились дружественные отношения с соседними регионами (реализуются всевозможные межрегиональные проекты), то основная часть деятельности в данном направлении сводится, по большому счету, к обеспечению экономической безопасности преимущественно внутри региона: обеспечению продовольствием, решению демографических проблем, созданию оптимального инвестклимата и т. д.
Возможно, для некоторых регионов вопрос обеспечения экономической безопасности является более злободневным и связанным в том числе с общественной безопасностью территории и, следовательно, лежит в несколько другой плоскости, чем та, которую будем рассматривать мы. Однако и наш опыт можно адаптировать для всех регионов и использовать в качестве универсальной системы обеспечения той самой экономической безопасности.
Механизмы оздоровления
Вкратце расскажу о наших наработках. Ежегодно в Ульяновской области утверждаются показатели социально-экономического развития региона, которые выступают своего рода ориентиром для руководителей отраслей в плане повышения эффективности их работы. Достижение этих показателей должно способствовать обеспечению экономической безопасности региона. Однако зачастую мы забываем о том, что для обеспечения экономической безопасности на региональном уровне недостаточно достичь определенных целевых индикаторов социально-экономического развития субъекта РФ. Экономическая безопасность региона напрямую зависит от экономической безопасности на местном (муниципальном) уровне. Но при этом данная проблема на местном уровне зачастую не осознается и, соответственно, не решается. Это ошибка. Мы твердо убеждены, что в первую очередь нужно досконально изучить муниципальные образования региона на предмет обеспечения ими достойного уровня экономической безопасности и выявить те из них, которые абсолютно не обеспечивают необходимого уровня экономической безопасности и тянут вниз весь регион.
Таким образом, еще в 2016 году мы разработали Методику оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований Ульяновской области, а также механизм проведения процедуры экономического оздоровления (санации) муниципальных образований, испытывающих существенные трудности в плане обеспечения на своей территории экономической безопасности. Согласно методике оценка уровня экономической безопасности осуществляется по 32 критериям, охватывающим следующие основные отрасли и сферы деятельности:
состояние инфраструктуры муниципального образования;
демография, уровень и качество жизни;
занятость населения муниципального образования;
состояние окружающей среды, экологии;
состояние ЖКХ муниципального образования.
Алгоритм оценки
Комплексная оценка уровня экономической безопасности муниципальных образований региона определяется в соответствии со следующим алгоритмом:
I этап — проведение оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований на основе сопоставления каждого критерия экономической безопасности с установленным для него нормативом. Например, показатель «Коэффициент рождаемости» (на 1000 человек населения) — значения по всем муниципальным образованиям ранжируются с 1-го по 21-е место (в зависимости от количества исследуемых территорий) в сторону уменьшения. Показатель «Уровень безработицы, % от численности рабочей силы» — значения по муниципальным образованиям сравниваются со среднеобластным значением.
II этап — присвоение баллов по каждому критерию оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований (трехбалльная система оценки). К примеру, возьмем тот же показатель рождаемости. В данном случае происходит рейтингование от наибольшего (наилучшего) значения к наименьшему (наихудшему) с присвоением следующих баллов (1-е место — три балла, 2-е место — 2,85 балла … 21-е место — ноль баллов); во втором случае значению, равному среднеобластному, присваиваются два балла, более — три балла, менее — один балл.
III этап — расчет комплексной оценки уровня экономической безопасности муниципалитетов путем суммирования баллов по каждому критерию.
IV этап — проведение рейтинга уровня экономической безопасности муниципальных образований Ульяновской области. На основе ранжирования муниципальных образований формируются зоны риска (менее 50 баллов), зоны стабильности (50–60 баллов) и определяются муниципальные образования — лидеры (более 60 баллов).
Положения методики мы обсудили с главами муниципальных образований региона. Прошедшие дискуссии были очень активными, некоторые руководители муниципалитетов выражали недовольство предлагаемыми новациями. И это ожидаемо, ведь методика стимулирует глав администраций муниципальных образований повышать эффективность своей работы, поскольку утвержденные в ней ключевые критерии должны быть достигнуты в течение года. Однако в результате обсуждений мы пришли к единому мнению, что такого рода оценка на местном уровне просто необходима.
Применив к итоговым за 2016 год показателям муниципалитетов критерии оценки методики, мы увидели, прямо скажем, неутешительные результаты. Более половины всех муниципальных образований (13 из 21 муниципального района) оказались в так называемой зоне риска, то есть получили значение комплексной оценки уровня экономической безопасности ниже 50 баллов и не достигли пороговых значений более чем по 50% критериев.
Осознав, что ситуация сложилась довольно сложная, мы ускорили процесс обсуждения и утверждения методики. В результате 9 июня 2017 года увидело свет распоряжение губернатора «О мерах по обеспечению экономической безопасности муниципальных образований Ульяновской области», которым были утверждены методика и порядок осуществления процедуры экономического оздоровления (санации) муниципальных образований нашего региона. Также была создана комиссия по оценке экономической безопасности муниципальных образований и утвержден ее состав. В полномочия данной комиссии входит проведение детального анализа показателей социально-экономического развития муниципалитетов и оценка эффективности реализуемых на их территории мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики. По результатам проведенной оценки членами комиссии готовится заключение о наличии основания для применения мер по стабилизации и оздоровлению социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, которое представляется губернатору области. Также комиссия вырабатывает предложения о мерах, направленных на обеспечение развития муниципалитетов.
План действий
Таким образом, если по результатам комплексной оценки уровня экономической безопасности муниципальное образование вошло в зону риска и губернатор принял решение о начале процедуры экономического оздоровления (санации) в данном муниципалитете, то муниципалитет разрабатывает комплексный план восстановления своей экономики. Комиссия план согласовывает и направляет на утверждение губернатору. Контроль за реализацией мероприятий плана восстановления также осуществляет комиссия.
План восстановления экономики муниципального образования должен содержать:
анализ причин возникновения проблем в сфере социально-экономического развития муниципального образования;
мероприятия, реализация которых приведет к достижению предельных значений показателей экономической безопасности;
условия ведения инвестиционной деятельности на территории муниципалитета, в том числе заключенные договоры, соглашения, направленные на развитие экономики муниципального образования;
информацию и предложения, необходимые для реализации плана восстановления и т. д.
По результатам исполнения плана проводится повторная оценка социально-экономического развития муниципального образования, на основании которой комиссия принимает решение либо о прекращении процедуры санации, либо о ее продолжении. Второй вариант развития событий реализуется в случае, если муниципальное образование не выполнило хотя бы одно из следующих условий:
не достигло необходимого предельного значения показателя экономической безопасности муниципального образования Ульяновской области;
не выполнило мероприятия, предусмотренные планом восстановления, что может привести к проблеме обеспечения экономической безопасности в последующие годы.
Таким образом, в результате проведения оценки уровня экономической безопасности какого-либо конкретного муниципалитета мы сразу можем увидеть, какая отрасль на территории данного муниципалитета не работает, какие показатели являются провальными и тянут всю область вниз, и, соответственно, можем сразу принять конкретные управленческие решения.
Примечательно, что на идею проведения санации муниципалитетов нас натолкнул опыт реализации подобных реформ в Эстонии, который показывает довольно высокую эффективность: более 80% всех муниципалитетов, подвергшихся санации, вышли на положительные показатели экономической безопасности.
Межведомственное взаимодействие
В рамках Совета безопасности при губернаторе области создана Межведомственная комиссия по безопасности в экономической и социальной сферах. Как результат, все проекты региональных нормативных правовых актов, в той или иной мере затрагивающих вопросы экономической безопасности, проходят через фильтр данной комиссии. Причем круг вопросов, поднимаемых к рассмотрению, значительно шире, чем границы понятия «экономическая безопасность». Это и меры противодействия теневому сектору экономики региона, и формирование здорового образа жизни населения, и проблемы обеспечения безопасности экономической информации, и развитие экспортно ориентированных и импортозамещающих производств.
Соглашения
Следующим шагом в данном направлении стала плотная работа с муниципалитетами. В администрации каждого муниципального образования были определены ответственные за мониторинг достижения показателей экономической безопасности. Также мы убедили глав местных администраций заключить типовое соглашение с правительством области о содействии обеспечению экономической безопасности муниципальных образований региона.
Первые результаты, полученные от проведенной работы, превзошли наши ожидания. Если по итогам 2016 года в зоне риска находились 13 муниципальных районов из 21 (более 60%), то, по предварительным оценкам 2017 года, в зону риска вошли лишь шесть муниципальных образований (чуть более 28%). Что касается лидеров, то данная группа увеличилась в два раза.
Таким образом, Ульяновская область стала первым субъектом в России, который разработал и уже получил первые результаты апробации двух уникальных инструментов — Методики оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований и механизма проведения процедуры экономического оздоровления (санации) муниципальных образований, отнесенных к так называемой зоне риска.
