Владимир Александрович ПОЛИВЬЯНОВ, заместитель министра финансов Свердловской области, кандидат экономических наук
В течение последних пяти лет налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета Свердловской области возросли на 46%, или почти на 90 миллиардов рублей — с 189,4 миллиарда в 2014 году до 276,6 миллиарда в 2018 году (рисунки 1 и 2). Это позволяет региону не только финансировать в полном объеме социально значимые расходы, но и реализовывать инвестиционные программы.
В 2019 году темпы роста доходов бюджета значительно снизились по сравнению с динамикой 2018 года. В основном падение связано с отменой с 1 января 2019 года налога на движимое имущество. По итогам года ожидается снижение поступлений от уплаты налога на имущество организаций более чем на 10 миллиардов рублей (падение к уровню 2018 года почти на 40%).
Увеличение ставок и нормативов зачисления в бюджеты субъектов РФ доходов от акцизов на крепкую алкогольную продукцию возмещает недополученные в 2019 году доходы лишь на 2,3 миллиарда рублей. Учитывая, что поступления по налогу на имущество организаций обеспечивали 11% налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области, компенсировать их снижение крайне сложно. Именно поэтому особую значимость для сохранения положительной динамики поступлений собственных доходов приобретают меры, принимаемые Правительством Свердловской области по повышению доходного потенциала региона.
Дорожная карта № 1
По поручению губернатора Свердловской области Е. В. Куйвашева в 2012 году в регионе была разработана первая дорожная карта по повышению доходного потенциала. Документ был призван систематизировать сложившуюся в области практику межведомственных мероприятий и побудил региональные власти совместно с заинтересованными ведомствами, муниципальными образованиями, предприятиями, экспертами выработать новые меры, которые позволили бы увеличить доходный потенциал области, установить конкретные контрольные показатели этой работы.
Изначально дорожная карта формировалась по источникам доходов, которые должны поступать в консолидированный бюджет региона. При группировке совместных мероприятий учитывались следующие направления работы:
- проведение анализа основных показателей, влияющих на исполнение по доходам областного и местных бюджетов и изыскание резервов;
- оценка возможности легализации налоговой базы;
- проведение адресной работы с руководителями хозяйствующих субъектов в рамках межведомственных совещательных органов по вопросам повышения прибыльности, перехода на безубыточную деятельность, снижения уровня недоимки по налогам во все уровни бюджета;
- организация взаимодействия с крупнейшими налогоплательщиками, осуществляющими деятельность на территории Свердловской области, по заключению соглашений о социально-экономическом сотрудничестве для обеспечения их участия в развитии региона;
- принятие мер по выявлению неучтенных объектов недвижимости, уточнению сведений о правообладателях, стоимости и другой информации, влияющей на величину имущественных налогов;
- повышение общего уровня налоговой грамотности;
- укрепление финансовой дисциплины организаций, финансируемых из бюджета (фондов, учреждений), в том числе в части целевого использования средств областного бюджета;
- обеспечение повышения поступлений неналоговых доходов за счет расширения применения средств автоматической фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения;
- выплат дивидендов в областной бюджет акционерными обществами с долей участия Свердловской области;
- проведения работы администраторами по погашению задолженности по арендным платежам за использование лесов, негативное воздействие на окружающую среду и использование государственного и муниципального имущества и т. д. Результаты работы за семь последних лет приведены в таблице 1.
Новая дорожная карта
В конце прошлого года в адрес всех регионов поступили методические рекомендации Минфина России, призванные способствовать увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Стоит отметить, что Свердловская область участвовала в проекте Минфина России в качестве одного из десяти пилотных регионов, практический опыт которых был использован для формирования этих методических рекомендаций. Исходя из них, мы сформировали новую дорожную карту по повышению доходного потенциала Свердловской области на
Дополнена дорожная карта и новыми мероприятиями. Среди них:
- в части развития экономики территории — мероприятия по проверке фактического использования земельных участков, их соответствия разрешенным видам использования, где приоритетными являются земли сельскохозяйственного назначения; по снижению среди получателей мер господдержки количества неэффективных предприятий; по развитию инструментов реализации инвестпроектов через механизм краудфандинга;
- в части совершенствования подходов к межбюджетному регулированию — мероприятия по расширению практики передачи местным бюджетам из областного бюджета дополнительных нормативов отчислений по некоторым налогам и стимулирующих межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные отношения
Законами Свердловской области установлены единые и дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, акцизов на пиво и нефтепродукты (таблица 2). С 2004 года регион реализует мероприятия по стимулированию муниципалитетов к работе над увеличением своей доходной базы. Применяются меры как нематериального стимулирования, например составление ежеквартального рейтинга работы муниципальных образований и размещение этой информации на сайте, так и материального. Из областного бюджета выделяются дополнительные средства за (1) достижение лучших темпов роста поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты и (2) создание лучших условий для развития конкуренции и обеспечение благоприятного инвестиционного климата. Практика стимулирования муниципальных образований будет продолжена и в
В
В поисках резервов
С прошлого года регион уделяет пристальное внимание повышению доли неналоговых платежей в составе доходов бюджета. В 2018 году в структуре собственных доходов консолидированного бюджета области более 95% (263 миллиарда рублей) занимали налоговые доходы и только 5% — неналоговые (13,6 миллиарда рублей). Значительные резервы дополнительных поступлений — это просроченная задолженность. Анализ ее структуры, оценка полноты и эффективности претензионно-исковой работы, проводимой администраторами доходов, вошли в круг интересов доходного блока Министерства финансов области с июля 2018 года.
В целях получения развернутой информации о суммах просроченной дебиторской задолженности и мерах, принимаемых по ее взысканию, была разработана и введена дополнительная форма бюджетной отчетности. В ней отражается информация, раскрывающая полноту и своевременность принятия мер принудительного взыскания задолженности по каждому должнику, имеющему задолженность свыше 10 тысяч рублей.
Показатели формы условно разбиты на четыре группы: первая — характеристики контрагента и документы-основания; вторая — претензионная (досудебная) работа и судебное обжалование; третья — работа по принудительному взысканию, непосредственное взаимодействие с судебными приставами; четвертая — участие в делах о банкротстве. Впервые форма была собрана и проанализирована на основе отчетности за девять месяцев 2018 года. Наш прогноз полностью оправдался — наличие резервов дополнительных доходов на всех этапах претензионно-исковой работы было отмечено по всем без исключения субъектам бюджетной отчетности.
В январе 2019 года вопрос эффективности взыскания дебиторской задолженности был вынесен на заседание Правительства Свердловской области. Результатом стал ряд поручений, сформулированных губернатором, исполнение которых было организовано Министерством финансов области. В частности, по поручению главы региона администрациями всех муниципальных образований были разработаны и утверждены планы-графики работы с просроченной дебиторской задолженностью, назначены должностные лица, контролирующие исполнение мероприятий и соблюдение сроков.
Кроме того, по инициативе регионального Минфина главам муниципальных образований было предложено организовать эффективное взаимодействие между главными администраторами доходов и финансовыми органами по обмену информацией, отражающей результативность администрирования доходов, а также утвердить нормативные правовые акты по организации претензионно-исковой работы. Министерство финансов области разработало и направило в муниципальные образования перечень из 16 базовых критериев, подлежащих обязательному отражению в данных НПА. Мы провели анализ всех представленных муниципалитетами НПА на предмет полноты отражения рекомендованных критериев, сделали свои замечания и дали рекомендации.
Весной 2019 года Министерство финансов организовало и провело ряд выездных совещаний во всех управленческих округах области. На мероприятия были приглашены представители всех муниципалитетов, входящих в конкретный управленческий округ. Для каждого совещания был проведен подробный анализ информации о дебиторах, разработаны рекомендации относительно организации дальнейшей работы.
Результаты работы отдельных муниципальных образований с просроченной задолженностью рассматриваются в Минфине области на ежемесячных заседаниях межведомственной рабочей группы по контролю за ходом погашения кредиторской и просроченной дебиторской задолженности. На них подробно разбираются вопросы текущей организации работы, формируются предложения по ее корректировке, контролируется исполнение выданных поручений. Лучшие практики погашения просроченной дебиторской задолженности, администрируемой местными властями, в октябре 2019 года были рассмотрены на совещании у губернатора Куйвашева, на котором присутствовали главы муниципальных образований региона.
Первые положительные результаты этой работы уже просматриваются. Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (аренда земли и помещений), в тех муниципалитетах, с которыми проведена работа, увеличились за девять месяцев 2019 года по сравнению с тем же периодом прошлого года на 13,7%. У остальных муниципалитетов поступления выросли на 5,3%.
С целью оказания практической помощи муниципальным образованиям сейчас разрабатывается проект нормативного документа о создании межведомственной рабочей группы, в которую войдут как представители всех структурных подразделений Управления Федеральной службы судебных приставов по Свердловской области, так и представители органов местного самоуправления региона. Надеемся, что такое более плотное взаимодействие также будет способствовать увеличению доходной базы.
Совершенствование расчетов
Главные администраторы доходов регионального бюджета — исполнительные органы государственной власти Свердловской области в 2016 году разработали и утвердили своими приказами методики прогнозирования поступлений в бюджеты бюджетной системы и используют их, начиная с расчетов бюджета на 2017 год. Однако точность показателей, рассчитанных по данным методикам, нас удовлетворяет не в полной мере.
В целях обеспечения требований статей 137 и 138 Бюджетного кодекса с 2002 года в регионе утверждается Методика формализованного прогнозирования доходов консолидированного бюджета. Расчеты по данной методике применяются для прогноза доходов областного бюджета и для расчетов размеров финансовой помощи местным бюджетам на очередной финансовый год и плановый период. Методика предусматривает использование с 2015 года при прогнозировании поступлений от дивидендов, доходов от продажи имущества, от перечисления прибыли областных ГУПов программы (проекта программы) управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества на соответствующий год и плановый период, которую ежегодно утверждает правительство региона.
В проекте методики на
Кроме того, мы обращали внимание коллег из Минфина России на то, что при согласовании методики прогнозирования НДФЛ, которую ФНС рекомендует к применению всем своим территориальным органам, необходимо иметь в виду, что в соответствии со статьями 137 и 138 БК РФ для определения дополнительных нормативов прогноз поступления НДФЛ в консолидированный бюджет региона должен быть сделан по типам муниципалитетов. В настоящее время налоговые органы Свердловской области отказывают нам в предоставлении прогноза по муниципалитетам, так как это не предусмотрено методикой ФНС России.
Проблемные вопросы
Как и другие субъекты РФ, на этапе разработки проектов бюджета мы сталкиваемся со следующими проблемами:
- изменения в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, как правило, вносятся в конце года;
- до субъектов РФ поздно (в конце декабря или в январе очередного финансового года) доводятся прогнозы поступления доходов от акцизов, которые распределяются по уровням бюджетов органами Федерального казначейства (на нефтепродукты и крепкий алкоголь).
Отсутствие данной информации приводит к необходимости корректировки утвержденных бюджетов в начале очередного года.
Налоговые льготы и налоговые расходы
С 2007 года в Свердловской области ведется системная работа по оценке эффективности установленных в регионе налоговых льгот, утверждены порядок и методика оценки эффективности региональных налоговых льгот. Объем налоговых льгот в 2018 году составил почти 17 миллиардов рублей, прирост по сравнению с 2017 годом — около 8 миллиардов рублей.
В рамках рекомендаций Минфина России еще до утверждения Общих требований к оценке эффективности налоговых расходов субъектов РФ и муниципальных образований весной 2018 года в Свердловской области принят Перечень распределения налоговых льгот (налоговых расходов) по государственным программам. В настоящее время по десяти госпрограммам распределено 46 налоговых льгот и преференций, 15 — отнесено к непрограммным расходам. Каждая налоговая льгота в госпрограмме направлена на достижение соответствующего целевого показателя, что непосредственно учитывается при оценке их эффективности.
С 2020 года формирование перечня налоговых расходов, а также проведение оценки их эффективности с соблюдением общих требований предусмотрено и в отношении муниципальных образований. В связи с чем считаем необходимым решить вопрос отражения в статистической налоговой отчетности информации об объемах льгот, предоставленных нормативными актами органов власти регионального и муниципального уровней, по категориям получателей.
Таким образом, в Свердловской области реализуется широкий спектр мероприятий, направленных на качественную реализацию бюджетного процесса от прогнозирования до его исполнения с учетом современных требований.
