Традиционные способы буксуют
Сегодня за чертой бедности живут около 20 миллионов россиян. Бедными при этом считаются те, чьи официальные доходы недотягивают до отсечки прожиточного минимума (в среднем по стране по итогам II квартала 2019 года — 11 185 рублей). То есть формально человек, получающий 12 тысяч рублей в месяц, бедным уже не является. Этот алгоритм определения бедных называется монетарным и, по мнению экспертов, не может считаться корректным. Например, на Западе используется так называемый депривационный метод подсчета — вычисления лишений, недополучения различных благ. В этом случае бедными считаются те, чье потребление товаров и услуг не соответствует принятому в обществе стандарту. В Институте социально-экономического анализа и прогнозирования РАНХиГС подсчитали, что по методу лишений бедными в России окажутся 25% населения.
Способы социальной поддержки российских граждан традиционны из года в год: повышение минимального размера оплаты труда в соответствии с ростом прожиточного минимума, индексация заработной платы работников бюджетной сферы, индексация социальных выплат и пособий, поддержка семей с детьми и так далее. В целом существующая система социальной помощи на федеральном уровне содержит около 800 видов различных выплат (в денежном и натуральном виде), на региональном — почти 13 тысяч. При этом подавляющее большинство выплат никак не влияют на реальный уровень благосостояния потому, что они мизерны. «Система мер социальной поддержки населения в России сложная, непрозрачная и тяжело управляемая: мер крайне много, они администрируются разными ведомствами, которые слабо координируют работу между собой, и поэтому крайне сложно детально оценить объем расходов по отдельным видам мер». Это цитата из доклада Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина России «Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость, универсальность».
При этом, по оценке главы Счетной палаты А. Л. Кудрина, всего на социальную поддержку, включая трансферт в Пенсионный фонд, страна тратит почти 11% ВВП — это около 11 триллионов рублей. Однако эти действительно огромные деньги тратятся неэффективно — и здесь все дело, полагают эксперты, в категориальном принципе выплат (всем инвалидам, всем матерям, всем пенсионерам, всем «чернобыльцам» и т. п.) безотносительно степени реальной нуждаемости. В 2017 году, по оценкам Института социального анализа и прогнозирования (ИНСАП) РАНХиГС, 53% получателей соцподдержки бедными не были. Показательная иллюстрация: по сообщению Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга, в 2019 году из 5,4 миллиона жителей города 3 миллиона человек — то есть более половины — получали те или иные льготы/поддержку. А заявленный уровень бедности в Петербурге — всего порядка 7%. Весьма значительный перекос. И такая картина во многих регионах страны. Эксперты едины во мнении: выход — в переходе на адресную помощь, а также в уточнении критериев бедности. Адресная помощь может быть реализована в форме социального контракта для изъявивших такое желание, а также в форме адресных выплат реально нуждающимся. Рассмотрим проблематику этих двух механизмов.
Соцконтракт на старте активного развития
Итак, одним из важных механизмов снижения бедности должно стать развитие системы государственной социальной помощи малоимущим гражданам на основании социального контракта. «Необходимо в целом по Российской Федерации увеличить долю малоимущих граждан, получивших государственную социальную помощь на основании социального контракта в численности малоимущих граждан, с нынешних 7,5 до 35% в 2024 году. Как показывает практика, система социального контракта является наиболее эффективным механизмом преодоления бедности, так как стимулирует граждан к активным действиям по улучшению своего материального положения», — указано в Записке Департамента комплексного анализа и прогнозирования Минтруда России «Об основных направлениях работы по снижению уровня бедности».
Соцконтракт означает взаимные обязательства государства и малоимущего гражданина по выходу последнего на самообеспечение, то есть практически его целью является снижение бедности. В большинстве регионов страны социальные контракты начали внедряться в 2014 году. Сегодня этот механизм находится на сложном этапе — резко сократилась ресурсная база для его финансирования (собственные средства регионов). По оценке НИФИ и Всемирного банка, в целом по России за последний год заключено около 65 тысяч социальных контрактов. При этом их влияние на выход получателей из бедности не оценивается.
Лидеры и аутсайдеры адресности
Регионы, которые отличаются самой высокой адресностью по совокупности мер социальной поддержки с проверкой доходов, очень разные: Белгородская область при бедности 7,8% населения адресно распределяет 60% средств, предусмотренных на соцподдержку. Приморский край, имея 16% населения с доходами ниже прожиточного минимума, обеспечивает получение ими 75% средств соцподдержки. Республика Северная Осетия — Алания при бедности 26,5% населения достигает 85% адресности. Эти регионы отличаются разными социально-экономическими условиями и разной структурой мер социальной помощи, но для каждого из них можно найти пример со сходными условиями, где показатели адресности значительно ниже. Например, Тульская область с 8% населения за чертой бедности направляет бедным лишь 16% средств адресных программ. В Красноярском крае малоимущие составляют 17% населения, но получают только 30% средств в программах адресной социальной помощи. Дагестан при бедности 30% населения обеспечивает получение малоимущими лишь 40% средств соцподдержки.
Источник: НИФИ, Всемирный банк.
Регионы сильно различаются по средней величине суммы поддержки на основе контракта, длительности и периодичности его предоставления и формам помощи. Наиболее многочисленной группой среди участников программы является сельское население, и контракты в основном обеспечивают расширение приусадебного хозяйства. Между тем подавляющее большинство бедного населения в России живет в городах. Есть регионы, в которых практика социального контракта и интеграция социальной помощи и служб занятости показывает хорошие результаты и эффективные решения. В Татарстане, например, ведется активная работа по профилированию получателей пособий и их трудоустройству. В Кировской области налажены каналы сбыта продукции для владельцев личных подсобных хозяйств, получающих поддержку в рамках социального контракта.
Предполагается, что в
Из категорий — в адрес
Помимо соцконтракта, адресность соцподдержки означает постепенный отход от категориального принципа оказания помощи. Переход от категориальности соцподдержки к принципу нуждаемости был анонсирован в 2015 году, но с первых дней попытки его применения (с начала 2016 года) спровоцировали в ряде случаев серьезное социальное напряжение, как это произошло, в частности, в Краснодарском крае. Там случился настоящий бунт пенсионеров против отмены льгот на проезд в общественном транспорте: краевой закон оставил право на проездные билеты со скидкой лишь тем категориям льготников, которые имеют доход ниже прожиточного минимума. Протесты были настолько серьезны, что все вернули назад. Сама идея перехода к принципу нуждаемости — верная и здравая, уверены эксперты. Но именно здесь чистый монетарный принцип неприменим, его надо корректировать.
Поиск верных критериев определения нуждаемости населения и грамотный переход к адресной поддержке от категориальной — одна из задач пилотного проекта Минтруда России по снижению уровня бедности, запущенного в ряде регионов с начала 2019 года. «Необходимо изучить возможность перераспределения ресурсов в пользу нуждающихся граждан на основе существующих мер социальной поддержки и развития социальных программ, ориентированных прежде всего на поддержку малоимущих семей», — указано в вышеназванном документе Минтруда России.
Пилот в регионах
В пилотный проект Минтруда России по снижению бедности (в том числе выработке критериев нуждаемости и переходу на адресность) с начала 2019 года вошли Ивановская, Нижегородская, Липецкая, Новгородская, Томская области, республики Татарстан и Кабардино-Балкария, а также Приморье. Были специально выбраны регионы с очень разными исходными характеристиками. Позже подключилось еще несколько регионов.
Промежуточные доклады администраций этих субъектов о ходе выполнения проекта вызвали летом 2019 года шквал возмущения. Корректировка критериев нуждаемости действительно в ряде случаев выглядела довольно цинично. Так, в Ивановской области чиновники выделяли группу «ленивых» бедных, «которые, имея дополнительное имущество, не умеют или не хотят им воспользоваться в целях повышения своего благосостояния (продать, сдать в аренду либо, если это земельный участок, использовать его как дополнительный источник продуктов питания)». В Томской области посчитали необходимым при определении дохода семьи добавлять кредиты, доходы от садоводства и огородничества, а также стоимость уплачиваемой арендной платы за жилье. И это все примеры явных перегибов.
Наиболее удачный пример подхода к поставленной задаче продемонстрировал Татарстан. Там решили не давать ряд соцвыплат (пособия на детей, на проезд пенсионерам) тем, у кого в собственности яхта, летательный аппарат, снегоход, два и больше легковых автомобиля, выпущенных в последние три года, большие квартиры и дачные дома (более 40 квадратных метров на члена семьи). То есть такая степень имущественной обеспеченности, которая действительно служит сигналом высокого достатка. Сэкономленные средства планируют направить на помощь многодетным семьям с 2020 года.
В одной упряжке
Преодоление бедности требует достаточно активной межведомственной кооперации. Регистрирующие ведомства (Росреестр, ГИБДД и т. п.) обладают сведениями о подлежащем госрегистрации недвижимом и движимом имуществе граждан — квартирах, земельных участках, машинах — и его характеристиках, а также о суммах сделок купли-продажи. Федеральная налоговая служба для исчисления ежегодных налогов обладает всей этой информацией централизованно, а также располагает сведениями об уровне официального дохода налогоплательщиков. Абсолютно логично и разумно в ключе перехода к критериям нуждаемости предоставлять данные сведения в региональные комитеты, ответственные за соцполитику и соцподдержку. Так, успешный опыт пилота в Татарстане по выявлению состоятельных получателей соцподдержки в том числе вызван и сотрудничеством Росреестра и ФНС с республиканской администрацией. Между тем в подавляющем большинстве российских регионов такой обмен информацией не налажен.
Впрочем, на федеральном уровне понимают эту проблему и уже подготовлен проект постановления правительства об изменении порядка статистического измерения уровня бедности в России. Из документа следует, что с 2020 года Росстат ежегодно будет верифицировать свои данные об уровне бедности информацией о доходах населения, которой располагают Федеральная налоговая служба и Пенсионный фонд России. Интеграция данных Росстата с информацией ФНС и ПФР будет происходить на этапе третьей, окончательной оценки уровня бедности: верифицированные данные как в целом по стране, так и по каждому региону России будут публиковаться 29 декабря. Таким образом, региональная статистика уровня бедности, вероятно, подвергнется существенным корректировкам. А взаимодействие Росстата с ФНС и ПФР — одна из первых федеральных ласточек в общей системе межведомственного обмена информацией для выполнения общих государственных задач.
Т. С. МАКУРОВА
