В прошлом номере журнала мы рассмотрели наиболее актуальные вопросы осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которые были освещены на организованном учебным центром «Бюджет» онлайн-вебинаре. Данная статья посвящена внутреннему аудиту. Как его организовать и проводить, рассказал модератор вебинара, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ Станислав Сергеевич Бычков.
Связь контроля, аудита и качества финансового менеджмента
В системе внутриведомственного контроля на сегодняшний день — две составляющих. Первая — это контроль в отношении подведомственных учреждений и ведомственный контроль в сфере закупок, второе направление — внутренний финансовый контроль и аудит в учреждениях и органах власти. Именно рассмотрению вопросов осуществления ВФК и ВФА и был посвящен вебинар. Как отметил модератор, история с внутренним контролем и аудитом началась не пять лет назад, когда Бюджетный кодекс претерпел соответствующие изменения, а почти десять. Согласно Федеральному закону от 6 декабря 2011 года № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете» каждый экономический субъект должен организовать внутри себя внутренний контроль фактов хозяйственной жизни и внутренний контроль ведения бюджетного учета и отчетности. И все, что сейчас говорится о внутреннем контроле в органе власти и учреждении, — это продолжение 402‑ФЗ.
Система контроля продолжает развиваться. В частности, в последнее время был определен ряд проблемных точек в части организации процедур внутреннего финансового контроля и аудита. В результате сейчас внутренний финконтроль в органе власти или учреждении не позиционируется как отдельное бюджетное полномочие. ВФК — это непрерывный процесс, который вне зависимости от того, сформировано ли в органе власти или учреждении специализированное подразделение или нет, протекает при исполнении каждой процедуры, включая процедуры планирования, исполнения бюджета, ведения учета и подготовки отчетности. Это означает, что в учреждениях и органах власти обязанность по осуществлению процедур контроля должна быть прописана в должностных регламентах.
Процедуры контроля многообразны, и сегодня задача руководителя состоит в том, чтобы, не прибегая к формализации, запустить инструмент управления процедурами контроля. Внутренний финансовый аудит как раз и является инструментом управления. Следовательно, уполномоченное на проведение аудита лицо или специализированное подразделение должно в принципе наблюдать за организацией процедур, которые выполняются в рамках бюджетных и связанных с ними полномочий — то есть тех, которые организуют систему финансового менеджмента.
«При этом мы стали отказываться от четкой детализации и формирования закрытого перечня бюджетных процедур. Наличие жесткого перечня нецелесообразно, так как факты хозяйственной жизни многообразны и регулируются не только бюджетным законодательством. Например, работа юридического отдела с судебными актами и требованиями не регулируется Бюджетным кодексом, но влияет на качество финансового менеджмента. И ее анализ может показать, насколько рачительно организация управляет своими финансами», — отметил Бычков.
Показатели, используемые системой мониторинга качества финансового менеджмента, и определяют для аудитора конструкцию работы с процедурами. И именно аудитор должен составить для своей организации перечень процедур, влияющих на качество финансового менеджмента, и работать с рисками недостижения показателей по ним. В поле зрения аудитора находятся и контрольные действия, которые связаны с этими процедурами. Именно поэтому специальная формализация ВФК избыточна. Обновленный БК РФ с 1 января 2020 года не требует наличия порядка осуществления ВФК, карт, журналов контроля. Вместе с тем у органа власти остается право по формированию положений по внутреннему финконтролю и другой документации по ВФК. То есть организация может вести и карты, и журналы контроля.
Положение об аудите — внутренний документ
Другое дело — внутренний финансовый аудит. Деятельность по аудиту должна быть четко детализирована. Поэтому вместо рамочного порядка предполагается, во-первых, внедрение федеральных стандартов внутреннего финансового аудита, во-вторых, разработка методических рекомендаций по их применению, которые Минфин России планирует утвердить еще до конца 2020 года. Утвержденных на сегодня стандартов, как сказал Бычков, достаточно для того, чтобы органы власти разработали положения о ВФА — в них заложены основные принципы и подходы. С момента, когда будут подписаны недостающие стандарты, отпадет необходимость переписывать положения — возможно, придется внести только некоторые изменения, которые не поломают общую конструкцию. Тем более что положения об аудите не носят нормативный характер, это внутренние документы, которые можно легко корректировать.
Формально нельзя — неформально можно
Один из вопросов участников вебинара касался возможности ГРБС передать полномочия по мониторингу качества финансового менеджмента подведа своему подведомственному учреждению. Как ответил модератор, по Бюджетному кодексу ГРБС может передать свои полномочия по мониторингу только финансовому органу, если он согласится их принять. С подведомственными учреждениями соглашение о передаче полномочий заключать нельзя. Но можно обойтись и без заключения соглашения, решив этот вопрос в чисто административном порядке. Ничто не мешает внутреннему аудитору ГРБС сформировать рабочую группу по проведению мониторинга, состоящую из одного уполномоченного лица главного распорядителя и сотрудников, привлеченных из подведомственных организаций. Таким же образом можно привлекать подвед и к деятельности по аудиту.
Три в одном
При проведении аудиторского мероприятия важны не пересчет и инспектирование, а сами аналитические процедуры. Поэтому регулятор отказался от формализации результатов ВФА и стал вводить в стандарты требования отчетов определенной формы. Результат аудиторского мероприятия один — это заключение внутреннего финансового аудитора об оценке качества исполнения бюджетных процедур, достоверности бюджетной отчетности и о мерах, направленных на повышение качества финансового менеджмента.
При этом все эти моменты могут быть рассмотрены в рамках одного аудиторского мероприятия. Например, исполнение бюджетной сметы. При анализе этой процедуры можно сформировать предложения, как донастроить исполнение, что усовершенствует саму процедуру и, в свою очередь, повлияет на качество финансового менеджмента, а также оценить риски, связанные с ведением учета и подготовкой отчетности и т. д. То есть три в одном.
Анализ ВФА
До недавнего времени каждый орган ВГ(М)ФК должен был проводить анализ осуществления главными распорядителями бюджетных средств аудита. Теперь такого полномочия у контрольных органов регионов и муниципалитетов нет. Организацию работы по внутреннему финансовому аудиту ГРБС федерального, регионального и муниципального уровней будет анализировать Федеральное казначейство.
Причем казначейство не станет проводить классические проверки и выдавать предписания — для этого есть контрольно-счетные органы. Именно КСО должны проконтролировать правильность выполнения бюджетных полномочий и процедур. И этих их функций вполне достаточно для того, чтобы внутренний аудитор не дремал.
Задача казначейства — собрать точечную информацию от отдельных ГРБС для передачи ее в Минфин России. Это будет делаться для того, чтобы регулятор понимал, какие слабые места есть в методологии аудита, видел лучшие практики и с учетом всего этого уточнял федеральные стандарты. То есть в данном случае анализ — скорее инструмент обратной связи, чем контроля. Кроме того, сплошным способом все ГРБС проверять не будут — планируется, что на один год казначейство будет отбирать для анализа порядка
Зачем нужен аудитор?
Как сказал Бычков, многие руководители ГРБС до сей поры не понимают, для чего в их системе нужен аудитор. Основная задача аудитора — работа с рисками, влияющими на процедуры, от качества выполнения которых зависит и качество финансового менеджмента в целом. Это аудитор должен определить риски и проанализировать последствия их реализации: влияние на показатели финансового менеджмента, достоверность показателей бюджетной отчетности, опасность совершения правонарушения, за которое наступает административная ответственность.
Риски имеют различные причины возникновения. Это и недостаточность положений нормативных актов, регламентирующих выполнение операций и действий, и информатизация подготовки финансовых документов, и автоматизация контрольных действий. Сюда же относится и недоукомплектованность подразделений, и внешние факторы — например, длительное внешнее согласование документов.
Выявлять риски и работать с ними аудитор обязан как на этапе планирования и проведения аудиторских мероприятий, так и на этапе мониторинга реализации мер по их итогам. Если весь этот цикл будет выполнен, аудитор сможет постоянно дополнять реестр бюджетных рисков. По большому счету он превращается в книгу, которую аудитор пишет на протяжении всей своей трудовой деятельности и на основании «сюжета» которой может планировать дальнейшие аудиторские мероприятия. Если анализ рисков проводился системно и качественно, а руководитель воспринимает результат этой работы как важную информацию и дает правильный импульс исполнителю процедур, то все задачи аудита, которые описаны в БК РФ и стандартах, будут достигаться. То есть внутренний контроль будет работать эффективно, показатели качества финансового менеджмента будут достигнуты, отчетность станет достоверной.
Упрощенная форма аудита
Одним из базовых принципов аудита является его независимость, то есть отсутствие условий, создающих угрозу для объективного выполнения обязанностей внутреннего финансового аудитора. Соответственно, для того чтобы эти условия отсутствовали, уполномоченное лицо не должно принимать участие в выполнении бюджетных процедур и иметь конфликт интересов.
Но есть ситуации, например в органе власти штатной численностью в десять человек, без подведомственной сети, когда независимость в принципе соблюсти невозможно. Чтоб выйти из этих ситуаций, предусмотрена форма упрощенного осуществления внутреннего финансового аудита. Суть ее в том, что руководитель организации сам берет на себя ответственность за реализацию целей и задач, определенных БК РФ и федеральным стандартом для аудита. При этом он должен внести соответствующие изменения в свой должностной регламент. А порядок осуществления аудита самому для себя писать не нужно, как нет и необходимости самому для себя готовить заключение по результатам аудиторского мероприятия.
В настоящее время критерии, которым обязана отвечать организация, чтобы применять упрощенку, возможно, даже излишне жесткие. Помимо того, что должна присутствовать объективная невозможность обеспечить независимость аудита и другие базовые принципы, организация не может иметь подведа (причем не только в виде казенных учреждений, но и бюджетных). Как отметил Бычков, сейчас регулятор намеревается несколько смягчить эти требования. Есть органы власти, которые имеют одну или две подведомственные организации, но ситуацию это не меняет и принцип независимости все равно соблюсти невозможно. В ближайшее время Минфин России подготовит проект изменения в стандарт по формам проведения ВФА и еще до утверждения разошлет по всей системе ГАБС страны.
С. В. МАРТЫНЕНКО
