Вектор контроля — на нарушителя

28 октября 2019 года Президент России подписал указ № 529 об образовании Федеральной пробирной палаты. Пробирная палата получила статус федеральной службы и, соответственно, новые полномочия. О том, как в связи с этим изменится контроль в сфере оборота драгметаллов и драгкамней, журналу «Бюджет» рассказал руководитель Федеральной пробирной палаты Юрий Иванович ЗУБАРЕВ.

— Юрий Иванович, идея создания федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных камней и драгоценных металлов зародилась еще в начале 2000-х годов, но реализована не была. Более того, с 2009 года с принятием Федерального закона № 294‑ФЗ учреждения лишились возможности осуществлять полноценный контроль. Как вы считаете, как этот правовой пробел повлиял на состояние дел с нарушениями в отрасли драгметаллов и драгкамней?

— Предложение о создании федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней возникло в период реализации административной реформы 2004–2006 годов, в основу которой был заложен принцип организационного разделения государственных функций, касающихся в том числе надзора и контроля. На тот момент Пробирная палата России имела статус казенного учреждения и не вошла в структуру федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее она была наделена полномочиями по осуществлению государственных функций, в том числе по контролю и надзору в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней. Значимость ее роли в отрасли была неоспорима, однако статус учреждения, обладающего контрольными функциями, не совсем соответствовал общей концепции административной реформы.

Актуальность вопроса о придании Пробирной палате России статуса федерального органа исполнительной власти возросла после принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294‑ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которому учреждения с 2009 года утратили возможность осуществления полноценного контроля. Функции Пробирной палаты России были сведены к минимуму — опробованию и клеймению ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и участию в контрольно-надзорных мероприятиях, проводимых правоохранительными органами.

Такое положение дел негативно отразилось на ситуации в этой сфере — существенно вырос объем контрафакта и контрабанды на рынке, увеличилось число фактов применения незаконных схем оборота и легализации ценностей, полученных преступным путем. Так, теневой сектор составил около 50 процентов рынка ювелирных изделий, стоимость нелегально ввезенных драгоценных камней более чем в 80 раз превысила стоимость драгоценных камней, законно используемых в производстве ювелирных изделий. Как следствие — бюджет недосчитался десятков миллиардов рублей налогов от операций с золотом на рынке.

При этом в соответствии с введенными без учета отраслевой специфики общими ограничениями на осуществление надзора более 90 процентов участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней были фактически выведены из-под контроля государства. А те, кого все-таки привлекали к ответственности, отделывались несущественными штрафами.

В связи с создавшейся ситуацией Минфин России, в ведении которого находилась Пробирная палата России, поставил вопрос о необходимости принятия срочных мер в части реализации функций по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней и изделий из них. Результатом совместных согласованных усилий заинтересованных ведомств стало решение Президента РФ о создании на базе казенного учреждения «Пробирная палата России» федерального органа исполнительной власти — Федеральной пробирной палаты в статусе федеральной службы.

— Как изменился в связи с этим контроль?

— Главные цели решения об изменении правового статуса Пробирной палаты — нормализация ситуации на рынке драгоценных металлов и драгоценных камней, обеспечение полноценной защиты интересов граждан, приобретающих ювелирные и иные изделия из них, сокращение объемов нелегального оборота и теневого сектора, а также повышение налогового потенциала отрасли. Объем рынка только в части ювелирных изделий из драгоценных металлов в 2019 году составил порядка 240 тонн, при этом государственный контроль практически не осуществлялся.

К вновь созданной федеральной службе от казенного учреждения перешли все прежние полномочия:

• федеральный государственный пробирный надзор;
• государственный контроль при экспорте-импорте драгоценных металлов и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы;
• государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства РФ о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий и лома таких изделий;
• ведение специального учета всех участников рынка;
• проставление пробы на ювелирных изделиях;
• регистрация именников изготовителей ювелирных изделий.

Но наряду с этим появилось и новое полномочие — лицензирование деятельности по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов и деятельности по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий.

Служба не может оставаться в стороне от современных подходов к организации контрольно-надзорной деятельности. И здесь хочу отметить два главных момента — цифровизация и переход к риск-ориентированной модели работы. Использование данных, которые будут накапливаться в создаваемой в настоящее время государственной информационной системе прослеживаемости и маркировки драгоценных металлов и драгоценных камней (ГИИС ДМДК), позволит увеличить долю контрольных мероприятий, реализуемых без прямого взаимодействия с подконтрольным объектом. Также планируется перейти к формированию закрытого перечня плановых и внеплановых контрольно-надзорных мероприятий и действий, которые может проводить Федеральная пробирная палата. Это позволит обеспечить предсказуемость действий контролера на рынке без ущерба для осуществления эффективного контроля.

— Какие преобразования в службе были в связи с этим проведены?

— При образовании Федеральной пробирной палаты были проведены структурные преобразования. 18 государственных инспекций пробирного надзора объединены в девять межрегиональных управлений по федеральными округам, что призвано существенно повысить контроль за деятельностью территориальных органов. При этом удалось сохранить большую часть работников учреждения, многие из которых являются высококвалифицированными специалистами.

— Пробирная палата уже начала проводить плановые и внеплановые проверки? Как повлиял период пандемии и режим самоизоляции на деятельность палаты?

— В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2020 года № 438 Федеральная пробирная палата отменила проведение всех, в том числе и внеплановых, проверок до 31 декабря 2020 года.

В период пандемии Федеральная пробирная палата не прекращала свою деятельность, частично перейдя на дистанционный режим работы. Функции, возложенные на службу, в условиях режима повышенной готовности осуществлялись в соответствии со строгим соблюдением санитарных норм по предупреждению распространения коронавируса. Было несколько случаев заболеваний среди сотрудников, но мы оперативно реагировали на ситуацию. Это не повлияло на качество и своевременность выполнения задач, поставленных перед службой.

— Как вы считаете, увеличится ли административная нагрузка на участников рынка драгметаллов и драгкамней в связи с тем, что у Пробирной палаты появилось больше полномочий по контролю?

— В зависимости от присвоения подконтрольному объекту соответствующей категории риска периодичность плановых проверок может значительно меняться. Если риск высокий, то и проверки будут проводиться чаще. В отношении подконтрольных объектов с низкой степенью риска контрольные мероприятия могут вообще не проводиться, что в существенной мере снизит нагрузку на участников рынка.

Также при внедрении системы ГИИС ДМДК обязательное представление разным ведомствам форм федеральной статистической отчетности о движении драгоценных металлов и драгоценных камней в бумажном виде будет отменено. Вся статистическая отчетность будет формироваться и направляться в автоматическом режиме, что дополнительно снизит административную нагрузку на подконтрольные объекты.

— Кстати, о ГИИС ДМДК. Закон о системе президент уже подписал. Какие функции в связи с ее внедрением появятся у Пробирной палаты?

— ГИИС ДМДК становится основным инструментом осуществления Федеральной пробирной палатой федерального государственного пробирного надзора. Она позволит выполнять исключительно адресный контроль, формировать аналитическую информацию о состоянии отрасли. С помощью ГИИС будет обеспечена прослеживаемость движения драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них, что будет подтверждать легальность их происхождения. Кроме того, мы сможем применять риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Система обеспечит и определение индикаторов риска нарушения обязательных требований.

Кроме того, в результате внедрения ГИИС ДМДК существующая система клеймения ювелирных изделий будет переведена на цифровую платформу. Клеймо станет не только подтверждением пробы, но и носителем представленной в виде QR-кода информации о самом изделии и его производителе, доступной любому желающему.

— Что вы можете сказать в целом о состоянии золотопромышленной отрасли?

— Могу привести цифры. Предприятия России по итогам 2019 года произвели 367,95 тонны золота, добытого и полученного в результате попутного производства, включая переработку ломов и отходов, а также в концентратах. Это приблизительно на 11,97 процента больше, чем в 2018 году.

— Юрий Иванович, как вы оцениваете тот факт, что в перечень товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка Российской Федерации, в отношении которых могут быть установлены временные ограничения или запреты экспорта, внесены руды и концентраты драгоценных металлов, а также отходы и лом драгоценных металлов. С одной стороны, их экспорт укрепляет нелестный имидж страны как сырьевой державы, с другой — а готовы ли наши аффинажные предприятия к переработке всего этого объема?

— Возможности российских аффинажных предприятий позволяют полностью переработать объемы ежегодно добываемого и вторичного сырья. Вместе с тем в настоящее время из страны экспортируется сырье, содержащее драгоценные металлы только при условии, что промышленное их извлечение технически и технологически невозможно или экономически нецелесообразно на предприятиях Российской Федерации^[1]. Конечно, эта ситуация требует разрешения. Это важная задача, требующая взвешенных решений.

— Какие еще изменения, по вашему мнению, нужно внести в законодательство РФ в целях поддержки развития отрасли, с одной стороны, и обеспечения эффективного контроля, с другой?

— В настоящее время наблюдается тенденция к упрощению обязательных требований к деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе в отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней. В процессе тотального пересмотра обязательных требований нормативные правовые акты, их содержащие, подвергаются ревизии. Причем участие в этом принимают представители предпринимательского и экспертного сообществ.

Основная задача — создание в сферах регулирования новой системы понятных и четких требований, снятие с хозяйствующих субъектов избыточной административной нагрузки. По мнению Федеральной пробирной палаты, установление исчерпывающего перечня четко сформулированных обязательных требований к деятельности субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней, а также внедрение современных информационных систем в сфере их оборота позволит практически полностью освободить от контроля добросовестных предпринимателей. Вектор контроля будет направлен на объекты, осуществляющие деятельность с нарушением требований законодательства.

Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО