Контроль без присутствия человека

Сегодня контроль — мощный управленческий ресурс. Именно от того, насколько эффективно выстроена система контроля, напрямую зависит экономический успех. Ключевым KPI контролирующих органов выступает экономическая эффективность и реализованные городские проекты, которые улучшают жизнь москвичей.

Евгений Александрович ДАНЧИКОВ, министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления

Превращение контроля в мощный управленческий ресурс тесно связано с изменением статуса ревизоров, их трансформацией в консультантов и помощников, что возможно только при цифровизации контроля. Мы одними из первых в Российской Федерации, уже с 2014 года, занялись разработкой и внедрением риск-ориентированного подхода к планированию и осуществлению контроля. С тех пор методика контроля усовершенствовалась и актуализировалась. Но парадигма осталась прежней: концентрация усилий ревизоров — не на работе с последствиями, а на изучении рисков, потенциальных проблем с целью их устранения, в том числе за счет тотальной автоматизации финансовых и хозяйственных сегментов деятельности столицы, которая проводится в соответствии со стратегией развития города Москвы до 2025 года. Автоматизация позволила сделать работу московских учреждений максимально прозрачной, а контроль — сплошным и невидимым, то есть неощутимым для объектов контроля, не мешающим их текущей работе.

Развитие информационных технологий позволяет оцифровать практически все финансовые и управленческие процессы. Более того, сделать расходование бюджетных средств максимально прозрачным и защищенным. Если в 2010–2014 годах контрольный орган мог обработать только порядка 30 процентов закупок на этапе их проведения, то сегодня благодаря автоматизации проверку проходит каждая закупка. Такой подход позволил сформировать у объектов контроля понимание неотвратимости наказания, что само по себе является сдерживающим фактором. Кроме того, по классической схеме наказание имеет место после того, как совершено нарушение. Факт нарушения есть, с ним уже бесполезно бороться, и ущерб от его последствий часто трудно компенсировать. А профилактическая работа, как показывает статистика, гораздо более эффективная мера. По нашей статистике, она дает более 80% результативности.

Антимонопольный комплаенс и мониторинг закупок

Благодаря автоматизации у нас появилась возможность сосредоточиться на развитии таких инструментов предварительного контроля и профилактики нарушений, как антимонопольный комплаенс и мониторинг закупочной деятельности. Антимонопольный комплаенс как инструмент самоконтроля органов исполнительной власти позволяет сводить к минимуму внутренние и внешние факторы монополизации закупок. С середины 2018 года Главконтроль уполномочен на координацию работы органов исполнительной власти Москвы по внедрению и развитию системы антимонопольного комплаенса. Она включает в себя методическое сопровождение, проведение разъяснительных, профилактических и консультационных мероприятий для заказчиков, связанных с разбором ошибок и недостатков при проведении закупок. Результатом такой совместной работы является прозрачная контрактация без нарушений. Как промежуточный итог — сегодня в столице 100% органов исполнительной власти внедрили карты рисков на основе типовой методики, разработанной Главконтролем. Кроме того, ежегодно органы исполнительной власти города утверждают дорожные карты по снижению рисков нарушения антимонопольного законодательства.

Ежедневный мониторинг закупок как инструмент предварительного контроля осуществляется на основе автоматизированных сигналов о признаках нарушений из настроенных соответствующим образом городских информационных систем в Аналитическую систему контрольной деятельности Главконтроля (АСКД) и ежедневного анализа планируемых к приобретению заказчиками товаров, работ и услуг. Надо отметить, что количество камеральных проверок выросло с 6,2 тысячи в 2015 году до 16,1 тысячи в 2019-м (рисунок).

Антимонопольный комплаенс и мониторинг закупочной деятельности выступают не только как механизмы пресечения нарушений, но и как акселераторы развития конкуренции. Кроме того, они позволили постепенно снизить нагрузку на ревизоров «на земле» и нарастить объем осуществляемой контрольным органом методической и организационной поддержки заказчиков.

Стоит отметить, что за счет сплошного контроля закупок в 2015–2019 годах объем «сутевых» нарушений — каких-либо «заточек», нарушений порядка проведения процедур — снизился до 2–3% от общего объема нарушений. В результате если еще пять лет назад основные нарушения в Москве были из разряда таких, которые приводили к ограничению конкуренции, то сегодня самое распространенное нарушение — это неразмещение необходимой информации в информационной системе. По сути, это простое человеческое «забыл», когда специалисты забывают вовремя разместить, например, протокол о подведении результатов процедуры торгов или не публикуют информацию о ведении претензионной работы.

Невозможность нарушения

За последние пять лет на уровне города нам удалось перевести практически весь процесс контроля в «цифру», создать такие условия, при которых практически невозможно совершить нарушение как таковое. Если в 2015 году Москва закупила у бизнеса товаров, работ и услуг чуть более чем на 820 миллиардов рублей, то в 2019 году эта сумма превысила 2,2 триллиона рублей. За счет прироста объема закупок стабильный показатель средней экономии 9–11% позволил столице в 2019 году сэкономить колоссальные средства, которые впоследствии были направлены на городские социальные проекты. С использованием цифровых инструментов мы проверили 100% закупок. Москва — лидер по цифровизации закупок в Российской Федерации. Так, в столице создана и эффективно функционирует Единая автоматизированная система торгов города Москвы. В эту систему на сегодняшний день встроено более 200 контрольных точек, а ежедневное число пользователей — более девяти тысяч. Таким образом, каждая закупка, а в Москве их ежегодно осуществляется 450–500 тысяч, проходит автоматический контроль. Все уведомления о нарушениях немедленно попадают контролеру, и он сразу же привлекает нарушителей к ответственности. Заказчики это знают, благодаря чему уровень дисциплины у нас значительно повысился.

Модель электронной цифровой платформы контрактной системы предусматривает два вида автоматического контроля — блокирующий и уведомительный. Бизнес-процессы простроены таким образом, что, с одной стороны, по определенным направлениям невозможно совершить ошибки, нарушения (например, без бюджетных обязательств закупку просто не совершить). Это так называемый блокирующий контроль. С другой стороны, работает и другой вид контроля — уведомительный, когда любое совершенное нарушение автоматически попадает в контрольные органы. Например, неразмещение информации на официальном сайте.

Контроль потребности

В 2018–2019 годах мы шагнули еще дальше и начали анализировать закупки уже не на уровне планирования, а еще на стадии появления самой потребности. Так, закупки лекарственных препаратов формируются с использованием отраслевой Единой медицинской информационно-аналитической системы (ЕМИАС). Система автоматически проверяет заявленную заказчиком потребность с учетом складских остатков медицинских учреждений, позволяет автоматически рассчитать начальную цену закупки в соответствии с федеральной методикой. При любом отклонении информация направляется в АСКД и проходит обязательную проверку на наличие рисков завышения потребности или стоимости. В такой закупке при попадании в ЕАИСТ средствами системы формируется стандартизированное техническое задание и типовой контракт.

Дальнейшее развитие подобных решений с использованием отраслевых информационных систем, а их в столице более 30 (включая системы крупных городских предприятий), формирует единый цифровой ландшафт, и мы планируем максимально активно развивать это направление.

Об умном контроле

Нельзя не сказать о развитии умного контроля в Москве. Мы занялись этим молодым направлением в 2019 году, сосредоточившись на расширении применения цифровых технологий в иных сферах контроля, нежели закупки. Сегодня цифровизация контрольной деятельности подразумевает не только использование информационных систем и уже классических инструментов, таких как, например, датчики ГЛОНАСС или камеры видеонаблюдения. Мы перешли на качественно новый уровень, когда выстроенная в городе система цифрового и автоматизированного контроля становится обучаемой, использует технологии искусственного интеллекта. Это стало возможным благодаря применению искусственных нейронных сетей, интернета вещей, 3D-моделей города, лазерных систем сканирования, RF-ID меток. Пожалуй, это самое перспективное направление, которое позволяет экономить кадровые и финансовые ресурсы и исключать человеческий фактор уже в тех сферах, где раньше без присутствия человека контроль был невозможен.

Более того, мы много внимания уделяем развитию сервисов для осуществления контроля гражданами, так называемому цифровому гражданскому контролю. Жители Москвы посредством использования приложений «Наш город», «Помощник Москвы» участвуют в управлении городом. На порталах фиксируются проблемы, жалобы, которые мы оперативно можем преобразовывать в вопросы, риски, требующие более детального изучения.

Планы

Сегодня мы постепенно осуществляем переход к государственному маркетплейсу, аналогу «Яндекс.Маркета», где закупки осуществляются «прямо с полки» конкурентно, безопасно и без бюрократии. Это совершенно новый подход, который в ближайшем будущем позволит снизить трудозатраты на 20–30% и экономить порядка 4 миллиардов рублей городского бюджета на функциях по обеспечению деятельности по поддержке сложных закупочных процедур.

Помимо этого, столица активно готовится к переходу на цифровые смарт-контракты, гарантирующие своевременную оплату поставщику. Также планируются к внедрению и цифровые заявки участников закупок, которые дадут возможность исключить нарушения, допускаемые комиссиями по осуществлению закупок. Все это в совокупности с системой электронного исполнения контрактов фактически позволит полностью отказаться от бумаг и исключить саму возможность ошибки, связанной с человеческим фактором.