Каждый добросовестный заказчик в идеале стремится не просто провести закупку, а провести ее эффективно. Вот только помешать этому могут как объективные причины, так и отсутствие общего понимания того, какая закупка может считаться эффективной.
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center, кандидат юридических наук
Экономия и конкуренция
При оценке закупки в качестве базовых показателей эффективности проведенных торгов, как правило, используют показатели конкуренции и экономии. Конкуренция определяется количеством поставщиков, признанных участниками данной закупки. Экономия же рассчитывается как процент снижения цены договора по итогам закупки. Нельзя сказать, что два этих показателя вовсе не говорят о качестве закупки. Важно лишь не забывать о том, что оба они в отрыве от иных факторов являются недостаточно репрезентативными для оценки закупки. Так, например, небольшая величина снижения цены может свидетельствовать как о низком уровне проведения закупки, так и о высоком уровне ее подготовки: возможно, заказчик хорошо изучил рынок закупаемой продукции и точно рассчитал начальную (максимальную) цену, так что поставщикам осталось лишь согласиться с ней как с наиболее адекватной текущим рыночным условиям. И наоборот, максимальной разницы между ценой контракта и Н(М)Ц можно без труда добиться, просто завысив последнюю (это, в свою очередь, обеспечивается искусством выбора информации о ценах, используемой для обоснования Н(М)Ц).
То же самое касается и конкуренции: максимизации ее количественных показателей можно добиться, убрав как можно больше требований к участникам закупки. Если оставить лишь пару самых базовых требований вроде регистрации в ЕРУЗ и непроведения банкротства, то на такую закупку смогут откликнуться многие поставщики. Вот только будет ли такая конкуренция качественной? Не случайно в оптимизационном пакете поправок 2020 года, подготовленном Министерством финансов РФ, уделяется повышенное внимание развитию предквалификации в контрактной системе. На деле качественной может считаться не конкуренция между максимальным числом потенциальных поставщиков, а лишь конкуренция между квалифицированными поставщиками качественной продукции. Проще говоря, конкуренция хороша тогда, когда заказчик без малейших сомнений относительно качества поставки может заключить договор с любым из участников конкурентной борьбы. Разумеется, в этом случае количество участников закупки будет меньше. Но зато сопоставление их предложений не будет означать угрозы срыва поставки, а лишь поможет определить лучшие условия среди нескольких подходящих.
Разговоры об эффективности закупки без наличия обратной связи с конечным потребителем являются лишь абстракцией. При этом методики обратной связи требуют отраслевой проработки
Однако сами по себе количественные показатели удобны для заказчика тем, что при наличии некоторого опыта их не так сложно обеспечить, а в случае антимонопольного разбирательства на них легко ссылаться. Даже претензия поставщика к весьма сомнительному требованию скорее всего не выдержит возражения из серии «ведь нашлись же другие поставщики, которые смогли выполнить это требование и поучаствовать в закупке!» (вспомнить хотя бы решение Кемеровского УФАС России от 18 июня 2019 года № 042/07/3-921/2019). Да и не составляет секрета для опытного заказчика то, что при наличии малейших сомнений те или иные показатели лучше перемещать из разряда требований к участникам закупки и поставляемой продукции в разряд критериев выбора победителя. В этом случае число участников закупки будет максимальным, но вот шансы победить у тех, кто не соответствует бывшим требованиям, ставшим критериями, будет минимальный. Так, в частности, используются и корпоративные реестры недобросовестных поставщиков: присутствующие в таком реестре поставщики допускаются до участия в закупке, но за факт присутствия в реестре им начисляются отрицательные баллы, сводящие их шансы на победу к нулю.
Баланс
Оговорки, приведенные выше в связи с использованием количественных критериев, обуславливаются тем, что при проведении многих закупок заказчик обязан иметь в виду и другие цели помимо экономии. Так, например, при закупке вооружений и военной техники важнее конкуренции и даже важнее экономии становятся соображения секретности. При закупке деталей, необходимых для предотвращения аварии, во главе угла стоит срочность: опоздай заказчик с этой закупкой хотя бы на день — и никакая экономия, достигнутая по результатам самого успешного аукциона, не окупит реального ущерба (этой же логикой, кстати, справедливо руководствовался Минфин России, формируя позицию, изложенную в письме от 19 марта 2020 года № 24-06-06/21324 «Об осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) при введении режима повышенной готовности»).
При закупке целого ряда услуг качество официально рассматривается как фактор, превалирующий перед расширением конкуренции (подобный подход отражен, в частности, в части 2 статьи 56 Закона № 44‑ФЗ при описании случаев проведения конкурса с ограниченным участием). В других случаях конкуренция отходит на второй план перед целью поддержки отечественного производителя (вспомним хотя бы постановления Правительства РФ, посвященные ограничению участия иностранных поставщиков, или недавние новеллы, посвященные квотированию закупок у российских производителей). Существуют и другие обстоятельства, при которых бездумное стремление к количественному расширению конкуренции приведет не к повышению, а к снижению эффективности закупки. Лаконичнее и точнее всего этот феномен сформулирован в части 1 статьи 3 Закона № 223‑ФЗ в виде запрета на необоснованное ограничение конкуренции, что соответствует разрешению на ограничение обоснованное.
Раскрыл этот принцип Верховный суд РФ. «Возможное сужение круга участников закупки с одновременным повышением эффективности использования финансирования (обеспечением его экономии), исходя из положений пункта 1 статьи 1 закона о контрактной системе, не может само по себе рассматриваться в качестве нарушения» (пункт 1 обзора, утвержденного Президиумом Верховного суда РФ 28 июня 2017 года). При этом «уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции» (пункт 6 обзора, утвержденного Президиумом Верховного суда РФ 16 мая 2018 года).
При таком подходе в качестве эффективной закупки стоит рассматривать лишь ту, по результатам которой заказчик в необходимый срок обеспечен качественными товарами, приобретенными по лучшей цене. Несложно увидеть, что задачи по достижению экономии, соблюдению кратчайших сроков и обеспечению качества приобретаемой продукции находятся во взаимном противоречии, проще говоря, приобретенное быстро и дешево редко бывает качественным. Но искусство планирования закупки не в последнюю очередь и состоит в поиске баланса между тремя этими задачами, баланса, оптимального для данного конкретного предмета закупки. Даже государственный заказчик, будучи сильно ограничен в возможности выбора инструментария закупок, в ряде случаев может предпочесть экономии оперативность. Тем более остальным категориям заказчиков необходимо помнить о вариативности обеспечения эффективности закупки.
Удовлетворение потребности
Выше при описании поиска баланса мы говорили об оценочных категориях вроде «обоснованности ограничения конкуренции». Кто определяет, обоснованным или необоснованным является требование заказчика, например, к цвету закупаемой мебели? Или наличию у поставщика определенного оборудования? Или к объему закупаемой продукции? А ведь каждое такое требование потенциально ограничивает конкуренцию (к слову сказать, любое требование к участникам закупки — это ограничение конкуренции, но ограничение обоснованное).
Для ответа на этот вопрос уже не обойтись абстрактным пониманием необходимости поиска баланса. Здесь нам потребуется максимально глубокое понимание эффективности закупки и максимальное же приближение к конкретной закупке.
Возьмем реальный пример: допустимо ли требование о наличии сервисных центров заказчика в конкретном небольшом городе или в конкретном районе мегаполиса? Управление Антимонопольной службы России посчитало такие требования необоснованным ограничением конкуренции: если уж заказчик закупает сервисное обслуживание, то поставщик сам решит, в какой именно сервисный центр везти сломавшееся оборудование.
Эффективной можно назвать закупку, по итогам которой в разумный срок и по оптимальной цене была приобретена продукция, позволяющая обеспечить максимальное качество удовлетворения потребности конечного потребителя
Однако суд посчитал иначе. По мнению Арбитражного суда Западно-Сибирского округа, сформулированному в постановлении от 21 октября 2019 года по делу № А70-20467/2018, близкое расположение сервисного центра минимизирует риск гибели оборудования при перевозке, а также сокращает сроки ремонта. Эти факторы имели для заказчика решающее значение ввиду целей закупки. Целью закупки в данном случае была организация безопасности дорожного движения, а ремонтировать предполагалось выходящие из строя светофоры.
Сложно не согласиться с мнением суда о том, что безопасность дорожного движения важнее абстрактной количественной конкуренции. Однако важно обоснование этого решения: в нем в качестве мерила допустимого и недопустимого в закупке указана цель закупки. Цель закупки важна не только в этом деле. Если не говорить про ограничения контрактной системы, то именно цель закупки выступает и мерилом допустимости требований, и камертоном выбора способа закупки, и ориентиром, исходя из которого оценивается порядок выбора победителя. Ведь продукция не закупается сама по себе — она приобретается для удовлетворения конкретной потребности. И если предметом закупки является товар, работа или услуга, то целью закупки всегда является удовлетворение конкретной потребности. А значит, именно отношения по удовлетворению потребности являются мерилом эффективности закупки. Так, не количеством асфальта и даже не длиной дорожного полотна измеряется качество закупки строительных работ, а удовлетворением потребности региона в дорожной инфраструктуре. И если, например, дорога уложена, но требует постоянного ремонта, то эта потребность не удовлетворена, и регион фактически не может полноценно использовать новую дорогу.
Мерилом же качества удовлетворения потребности является, в свою очередь, конечный потребитель. Такой потребитель есть у любой закупки. Конечным потребителем приобретенного сырья является цех, производящий оборудование. Конечным потребителем приобретенных лекарств — граждане, обращающиеся за медицинской помощью в рамках предоплаченных ими услуг ОМС. А значит, мерилом качества закупки сырья в конечном итоге является уровень конкурентоспособности произведенной из него продукции, а мерилом качества закупки лекарственных средств — процент успешного лечения и отсутствие побочных эффектов.
Оценить качество закупки таким образом намного сложнее, чем изменить количество ее участников и уровень снижения Н(М)Ц. Но без обратной связи с конечным потребителем разговоры об эффективности закупки останутся лишь абстракцией. Методики обратной связи требуют отраслевой проработки. Они будут в большей или меньшей степени индивидуальны для большинства категорий закупаемой продукции. Но лишь они позволят реализовать понимание эффективной закупки как закупки, по итогам которой в разумный срок и по оптимальной цене была приобретена продукция, позволяющая обеспечить максимальное качество удовлетворения потребности конечного потребителя.
