В условиях бюджетной консолидации вопрос контроля за расходованием бюджетных средств приобретает особенно высокий общественный статус. Ведь контролирующие органы удовлетворяют важный запрос общества на получение объективной информации о деятельности органов власти по управлению государственным имуществом. Контроль способствует повышению эффективности всей системы государственного управления, и прежде всего в сфере использования бюджетных средств. При этом необходимо отметить, что ключевая цель госуправления — повышение эффективности и результативности бюджетных расходов — является актуальной практически для всех стран.
Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства
Заложены основы инвестиционного законодательства
Риском бюджетной консолидации, сокращения дефицита бюджета и замораживания номинальных расходов считается ограничение экономического роста. Основным стимулом для экономического роста являются инвестиции. С целью создания благоприятных условий для инвесторов подготовлены основы инвестиционного законодательства, которые по-современному решают вопросы инвестиций, их гарантий, стабильности инвестиционных режимов. Год назад принят Федеральный закон от 1 апреля 2020 года № 69‑ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации». Он установил новый вид инвестиционного инструмента и закрепил новую для гражданско-правовой сферы договорную конструкцию — соглашение о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). Соглашения призваны стать одним из ключевых инструментов перезапуска инвестиционного цикла, что является основой будущего экономического роста и реализации общенациональных целей.
Фактически крупным инвесторам предложены гарантии неизменности нормативных условий для инвестиционных проектов. Предусмотренная законом «стабилизационная оговорка» позволяет оставить неизменными на весь срок реализации инвестиционного проекта ставки ключевых налогов — на прибыль, имущество, НДПИ, транспортного, земельного, а также требования нормативных правовых актов, применяемых при реализации соответствующего проекта. При этом в отношении инвестора не применяют новые налоги, не вводят новые сборы, сохраняются регуляторные нормы Центробанка России. Стоит отметить, что данные о соглашении и «стабилизационной оговорке» должны быть публичными и неизменными на срок от шести до 20 лет.
Созданы реестры
В соответствии с вышеуказанным законом о защите и поощрении капиталовложений Федеральное казначейство сформировало и ведет реестр соглашений о защите и поощрении капиталовложений, а с 1 апреля текущего года будет вести и реестр мер поддержки. В рамках ведения реестра соглашений Казначейство России регистрирует и публикует заключенные СЗПК после проверки поступивших документов. Следовательно, соглашения вступают в законную силу только при положительном результате контроля. В свою очередь, ведение реестра мер поддержки позволит обеспечить неизменность принятых решений о предоставлении поддержки в рамках того или иного соглашения.
В Казначействе России функции по проверке и регистрации СЗПК и ведению реестров возложены на Межрегиональное контрольно-ревизионное управление Федерального казначейства. Так, с декабря 2020 года проверено и зарегистрировано 24 СЗПК на общую сумму инвестиций около 952,5 миллиона рублей (рисунок).
Целесообразность совмещения функций
Совмещение контрольных функций с ведением реестров позволит достичь синергетического эффекта в части предварительного контроля. Предлагаем рассмотреть в совокупности несколько оснований для такого целеполагания.
Данные о соглашении и «стабилизационной оговорке» должны быть публичными и неизменными на срок от шести до 20 лет
По всем СЗПК (согласно подпункту «в» пункта 32 типовой формы соглашения) возникают обязательства Российской Федерации, в том числе по возмещению фактически понесенных затрат на строительство (реконструкцию, модернизацию) обеспечивающей и сопутствующей инфраструктуры: транспортной, энергетической, коммунальной, информационной. В такие расходы включаются не только прямые капиталовложения, но и проценты по кредитам, получаемые в рамках соответствующего инвестиционного проекта.
Исходя из объема заключенных СЗПК за 2020 год (почти триллион рублей), предполагается, что через несколько лет у инвесторов появится право на заключение соглашений о предоставлении субсидий на сотни миллиардов рублей. При этом право на возмещение затрат появится у инвестора только за счет налоговых платежей, полученных от реализованного проекта. Это, в свою очередь, станет новацией в практике возмещения затрат государством. Практика предоставления государственной поддержки в пределах фактически поступивших доходов бюджетов бюджетной системы РФ от реализации инвестиционного проекта должна минимизировать риск принятия необеспеченных бюджетных обязательств. Вместе с тем такое положение дел не исключает риски «классических» манипуляций по завышению стоимости объекта капитального строительства.
Гарантия неизменности нормативных условий для инвестиционных проектов («стабилизационная оговорка») приводит к снижению налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ. Для исключения риска того, что инвестиционный проект не реализуется в соответствии с соглашением при действующей «стабилизационной оговорке», необходимо осуществлять постоянный мониторинг исполнения обязательств инвестором. Такой вид контроля за реализацией проекта в большей степени будет в помощь и крупным инвесторам — «аудиторский взгляд» на реализацию СЗПК для них важен и нужен. Взаимодействие такого порядка может осуществляться как посредством создаваемой государственной информационной системы «Капиталовложения», так и на основании соглашений между Федеральным казначейством и крупными инвесторами. Кроме того, существует риск злоупотребления «стабилизационной оговоркой», когда под ее действие могут попадать ресурсы, работы и услуги, не относящиеся к объекту СЗПК.
Предоставление государственной поддержки в пределах фактически поступивших доходов в бюджет от реализации инвестиционного проекта должно минимизировать риск принятия необеспеченных бюджетных обязательств
Мы предполагаем в тесном сотрудничестве с Минэкономразвития России перейти на новую модель контроля и аудита в рамках СЗПК. Контроль и аудит будут осуществляться одновременно с заключением договоров (соглашений) о предоставлении субсидии и обоснованием бюджетных ассигнований для возмещения затрат инвестору. По нашему мнению, такого рода модель контроля может стать результативным механизмом предварительной проверки обоснованности использования средств бюджетов.
Реестр ББО
Помимо формируемых в рамках СЗПК обязательств публично-правовых образований в модель предварительного контроля планируется интегрировать сформированные в денежном выражении обязательства Российской Федерации, а в дальнейшем и субъектов РФ по заключенным концессионным соглашениям и соглашениям о государственно-частном партнерстве.
План мероприятий по внедрению процедуры оценки бюджетных обязательств по проектам государственно-частного партнерства предусматривает создание реестра безусловных бюджетных обязательств по концессионным соглашениям и соглашениям о государственно-частном партнерстве (Реестр ББО). Одна из основных целей ведения такого реестра для контрольного блока Федерального казначейства — существенное усиление предварительного контроля. Оплата по вышеуказанным соглашениям будет осуществляться с учетом результатов проведенного анализа обоснованности наступления события безусловного бюджетного обязательства, а также с обязательным указанием идентификационного номера в платежных документах согласно Реестру ББО.
Так, для снижения рисков и оценки бюджетных обязательств предлагается ряд конкретных мероприятий:
1
обеспечить обязательное присвоение соглашению идентификационного кода, гарантирующее сквозную нумерацию всех соглашений, содержащих безусловные бюджетные обязательства;
2
предусмотреть обязательное присвоение вышеуказанного кода (с последующей детализацией) во всех документах, связанных с исполнением безусловных бюджетных обязательств;
3
обязать концедентов заблаговременно предоставлять информацию для включения в реестр безусловных бюджетных обязательств по соглашениям о наступлении события (даты) безусловного бюджетного обязательства;
4
осуществлять анализ предоставляемой концедентом информации. Цель анализа — подтверждение обоснованности наступления события безусловного бюджетного обязательства;
5
производить оплату по соглашениям с учетом результатов вышеуказанного анализа и с обязательным указанием идентификационного номера в платежных документах.
Реализация предложенных мероприятий по развитию модели предварительного контроля позволит наметить положительную тенденцию построения эффективной системы государственного финансового контроля. Это будет способствовать тому, что одна из важных задач государства — обеспечение результативного использования государственных финансовых ресурсов — будет решаться на новом качественном уровне.
В заключение хотелось бы отметить, что стране нужна цельная и эффективная система государственного финансового контроля, основой которой является главное правило — «предупредить и не допустить, а не наказать».
